21世紀經濟報道記者 吳斌 上海報道

　　經歷了美國兩黨數月“扯皮”后，美國總統拜登和眾議院議長麥卡錫終于達成債務上限協議。

　　當地時間5月28日晚間，拜登表示，已與麥卡錫就提高聯邦政府債務上限達成最終協議，并將提交給國會兩院投票，協議計劃于31日交由眾議院表決。

　　簡要來看，協議主要內容包括限制2024年和2025年聯邦政府的支出，換取暫停債務上限問題至2025年年初的解決方案。其中，非國防預算支出2024財年（2023年10月1日開始）基本不變，2025財年獲準增加1%。

　　中國銀行研究院高級研究員王有鑫對21世紀經濟報道記者分析稱，目前看債務上限問題雖然暫時得到解決，但也充分暴露了美國政治極化加劇的現狀，未來類似的政策協調問題和財政支出政策的制定仍將面臨挑戰。而且此次兩黨在一些問題上仍然存在分歧，比如在能源發展上的分歧，對于教育貸款的看法，雖然民主黨支持的相關支出得到保留，但不排除后續在文本擬訂過程中存在新的變數。當然不管如何，協議初步達成有利于穩定市場預期，避免了美國主權債務違約和政府停擺的風險，短期沖擊得到控制。

　　盡管拜登和麥卡錫都強調，對6月5日大限日前通過協議抱有信心，但這份折中協議屆時很可能在國會遇到挑戰。

　　目前共和黨人以222-213的微弱多數控制眾議院，預計眾議院將首先采取行動，法案獲批需要簡單多數的支持，如果所有議員都投票，至少要獲得218票。但需要警惕的是，眾議院曠日持久、最后一刻的修正都可能發生。

　　如果眾議院通過，法案將進入參議院，民主黨人以51-49的多數席位領先于共和黨人。與眾議院一樣，投票結果可能不會純粹按照黨派路線劃分，每個黨派都有部分議員可能因為不同理由反對法案。參議院需要在不對眾議院通過的法案進行任何修改的情況下予以通過，否則該法案將不得不打回眾議院再次投票。

　　只有黨派裂痕嚴重的參眾兩院均接受這份協議，并在6月5日之前由拜登簽署成為法律，才能避免災難性危機發生。

　　兩黨債務上限談判“跌宕起伏”并不是新鮮事，最終大概率也能在國會通過，但影響仍將會持續。債務上限危機解決后，預計財政部將加大短債發行，美聯儲向市場投放的凈流動性或將降低。高利率和信貸緊縮沖擊下的美國經濟本就岌岌可危，而最新債務上限協議對政府支出設定了上限，給美國經濟又增添了新的不利因素。此外，美國巨額債務不斷膨脹，也可能會成為長期問題。

　　美國債務上限協議仍有難關要闖

　　此次拜登和麥卡錫達成協議，同意暫停債務上限，實際上就是授予美國財政部在2025年1月之前不受約束的借款權，之后再次提高債務上限還將需要得到國會批準。這對于民主黨，尤其是拜登來說是一個勝利，在明年尋求連任之前，拜登無需再面對債務上限之爭。不過，為了換取共和黨對暫停債務上限的支持，民主黨同意限制未來兩年的聯邦支出。

　　具體來看，2024聯邦財政年度包括國防在內的安全支出上限設定在8860億美元，非安全類國內支出上限設定在7040億美元。這兩項在2025財年將分別升至8950億美元和7110億美元。

　　此外，該協議要求分階段擴大工作要求，將可獲得食品救濟券的人群年齡提高。在有關申請食品救濟的工作要求中，年齡要求將最終提高至54歲，現行法律要求的是49歲，申請現金福利的工作要求也進行了調整。

　　不過，協議文本還需要國會眾議院和參議院批準。由于兩黨內部均存在反對意見，如期完成立法程序仍面臨挑戰。一些極右翼的共和黨人或一些對結果不滿意的自由派民主黨人可能會投反對票，所以需要兩黨合作。協議無法讓所有人滿意，許多內容會讓兩黨部分議員不開心，例如，一些民主黨議員反對增加食物券請領者的工作要求，一些保守陣營共和黨議員仍然認為政府支出水平過高。

　　5月28日，極端保守的眾議院自由黨團（Freedom Caucus）的一些成員進一步批評該項協議，他們的敵意是否會擴散到更廣泛的共和黨議員中？目前仍不得而知。

　　一些強硬派共和黨人已經威脅要讓協議泡湯。得州共和黨眾議員奇普·羅伊（Chip Roy）28日稱，“我們將阻止”該協議在眾議院獲得通過。共和黨資深參議員林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）也對協議的潛在影響表示擔憂，他稱不打算拖欠債務，但也不會支持削減海軍規模、阻止繼續向烏克蘭提供技術和武器援助的協議。

　　美國財政部此前預計的資金耗盡大限是6月5日，國會沒有太多時間修正協議。麥卡錫首席談判代表之一、共和黨人Patrick McHenry也承認，要在大限日前通過該法案將是一場嚴峻挑戰。

　　更多沖擊正在路上

　　盡管債務上限協議闖關國會大概率不會一帆風順，但最終大概率能涉險過關，不過，后續的沖擊卻“在劫難逃”。

　　債務協議達成后，美國財政部預計將會很快補充現金余額，到第三季度末或將發行1萬億美元國庫券。美國財政部當前現金儲備為390億美元，為2017年以來最低水平。

　　隨著美聯儲激進收緊政策，幾家美國銀行相繼倒閉，金融體系早已顯現壓力跡象。倘若財政部大舉發行國庫券，或從金融市場回籠大量流動性，將使本已承壓的金融體系雪上加霜。大量新國債發行會增加銀行存款加速流出的可能性，大批銀行存款或將流入那些投資于美國國債和其他高收益短期工具的貨幣基金市場。

　　Pendal Group Ltd收入策略主管Amy Xie Patrick表示，如果近期集中發行一大堆高收益的國債，就會衍生出其它資產中流動性被大量吸走的風險，并進一步消耗銀行的存款規模。

　　德邦證券首席經濟學家蘆哲對21世紀經濟報道記者分析稱，債務上限危機解決后，預計財政部將加大短債發行，推動美國財政部一般賬戶（TGA）金額上升。由于美聯儲對市場的凈流動性投放等于總資產減去TGA與逆回購，這意味著在假定美聯儲量化緊縮總量不變的情況下，當TGA大幅抬升，存在銀行準備金大幅流出的風險。在相對悲觀的情況下，TGA的增加導致銀行準備金流失，銀行主體本身或銀行體系負債端的客戶成為購買美國國債的主要投資者。在這種情況下，美聯儲向市場投放的凈流動性或將降低，流動性收緊導致資產價格承壓。

　　流動性繼續收緊已成定局。美國銀行估計，如果美國財政部大規模發行國庫券，對經濟的影響相當于美聯儲加息25個基點，而且交易員已經預計美聯儲7月底前或再加息25個基點。

　　此外，債務上限協議還將增加美國經濟衰退風險。最近幾個季度美國已出現住宅建設低迷等不利因素，但聯邦支出支撐了美國經濟增長，而債務上限協議限制了支出，對于已經出現疲態的經濟可謂是雪上加霜。

　　在王有鑫看來，限制支出的條款也將加大美國經濟增長壓力，特別是對政府開支提出上限要求，不增加非國防開支、收回未使用的新冠防疫資金、收緊救濟福利領取等規定，將降低財政支出對經濟的支撐力度，部分脆弱群體由于救助金減少，消費支出可能也將隨之下滑。

　　摩根大通首席美國經濟學家Michael Feroli表示，經濟衰退時，財政政策乘數往往更高，因此，如果經濟進入衰退，那么減少的財政支出可能會對GDP和就業產生更大的影響。

　　“寅吃卯糧”或埋下“大雷”

　　拜登和麥卡錫達成債務上限協議讓全球稍微松了一口氣，但隨著高債務這頭“灰犀牛”越長越大，這一“好消息”也可能最終成為“壞消息”。

　　美國政府的舉債規模已經從2011年的15萬億美元激增到了今天的逾31萬億美元，聯邦債務總額占GDP的比例也已一路激增至約120%。美國國會預算辦公室（CBO）預測，10年后這一比例將進一步升至132%。一般來說，未償還國債占GDP的比例不超過60%，這是一個健康的標準，而如今美國的比例已經嚴重超標。

　　嘉盛集團資深分析師Jerry Chen對21世紀經濟報道記者表示，現在聯邦債務的總規模已經超過31萬億美元。相當于2022年GDP排在中美之后的11個國家的總和。美國之所以會有如此高的債務規模，主要還是因為整個政府的運作一直處在入不敷出的狀態，所以需要借款來度日。

　　而這種“寅吃卯糧”的行為后患無窮，一次次提高或暫停債務上限可能會埋下“大雷”。華爾街資深投資者、歐洲太平洋資本公司（Euro Pacific Capital）首席經濟學家彼得·希夫對美國龐大的國家債務負擔表示擔憂，認為提高債務上限不能解決根本問題，“根本問題在于債務，而不是債務上限。如果國會繼續提高債務上限，這個問題將永遠得不到解決。美國肯定會走向主權債務和美元危機，但不是因為國會未能提高債務上限，相反正是因為它成功提高了債務上限。”

　　從長期角度看，美國政府債務規模屢創新高，在融資成本提高背景下，將加劇政府債務壓力。王有鑫分析稱，考慮到美國經濟潛在增長率逐漸下滑，未來債務償還能力和可動用的資源將減少，如果政府通過增稅來籌集資金，將制約經濟長期增長。而且美債上限問題也將反復出現，將不斷傷害美元和美國政府的國際信用，達摩克利斯之劍可能遲早會落下。

　　（作者：吳斌 編輯：和佳）

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責任編輯：周唯