歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架： 一份來(lái)之不易的圣誕禮物

　　作者： 范一楊

　　當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月10日下午，歐盟27國(guó)政府首腦終于就1.8萬(wàn)億歐元的“歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架（2021-2027）”達(dá)成一致，其中包括7500億歐元“下一代歐洲”經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃。年關(guān)臨近，歐洲第二波疫情來(lái)勢(shì)兇猛，2020年歐洲注定要度過(guò)一個(gè)鮮有歡樂(lè)和團(tuán)聚的圣誕假期，這一事關(guān)歐盟未來(lái)七年發(fā)展規(guī)劃的財(cái)政預(yù)算方案是圣誕節(jié)前為數(shù)不多的好消息。

　　危機(jī)重重背景下的財(cái)政方案

　　“歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架（2021-2027）”可謂誕生于“危難”。2019年歐盟高層換屆后，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩提出綠色新政、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等一系列富有雄心的發(fā)展規(guī)劃。加之難民危機(jī)背景下外部邊境治理問(wèn)題日益嚴(yán)峻、歐盟發(fā)展獨(dú)立安全與防務(wù)力量勢(shì)在必行，種種因素導(dǎo)致歐盟財(cái)政開支不可避免地增長(zhǎng)。與此同時(shí)，歐盟開源壓力不斷加大：英國(guó)作為歐盟曾經(jīng)的第三大凈支出國(guó)將會(huì)在退出歐盟后留下750億歐元的財(cái)政預(yù)算缺口，如何填補(bǔ)這一缺口成了歐盟的“心病”。各成員國(guó)一方面提高歐盟財(cái)政分?jǐn)偟囊庠赣邢蓿涣硪环矫婕炔幌Ｍ艞夀r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、結(jié)構(gòu)與團(tuán)結(jié)基金等既得紅利，又希望能搭上歐盟發(fā)展的快車，這使得制定一套富有遠(yuǎn)見(jiàn)、考慮周全的財(cái)政預(yù)算方案尤為困難，歐盟會(huì)費(fèi)凈支出國(guó)與凈受益國(guó)的分歧凸現(xiàn)。

　　面對(duì)財(cái)政缺口，凈支出國(guó)內(nèi)部有“節(jié)流”和“開源”兩種不同的聲音。以荷蘭、奧地利和瑞典為代表的九個(gè)北歐國(guó)家2018年2月聯(lián)合發(fā)表的立場(chǎng)文件表示，“成員國(guó)減少的歐盟應(yīng)相應(yīng)精簡(jiǎn)財(cái)政”。而德國(guó)和法國(guó)則認(rèn)為應(yīng)從歐債危機(jī)中吸取教訓(xùn)，主張?zhí)岣邭W元區(qū)抵抗風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定性、增強(qiáng)歐盟自籌資金的能力。但是，歐盟提高財(cái)政水平的“天花板”在于，歐盟不能獨(dú)立作為債權(quán)人通過(guò)發(fā)行債券融資，因此，退而求其次的方法是促使成員國(guó)做出結(jié)構(gòu)性改革，提高歐盟財(cái)政支出門檻，在此背景下，歐盟委員會(huì)于2018年5月提出設(shè)立“法治國(guó)家機(jī)制”，首次通過(guò)財(cái)政手段保護(hù)法治原則。

　　2020年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情對(duì)歐盟此輪財(cái)政預(yù)算提出更高要求。盡管今年3月歐洲中央銀行宣布啟動(dòng)“大流行病緊急購(gòu)買項(xiàng)目”，購(gòu)買7500億歐元的私營(yíng)和公共部門債券；歐盟委員會(huì)也首次啟動(dòng)《歐洲穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》中的“一般例外性條款”，取消對(duì)歐元區(qū)成員國(guó)新增和存量公共債務(wù)的上限約束。但是，這依然無(wú)法抵抗“二戰(zhàn)后歐洲面臨最嚴(yán)重的危機(jī)”造成的巨大經(jīng)濟(jì)下行壓力，于是西班牙、意大利等國(guó)提議發(fā)行“新冠債券”，變相實(shí)現(xiàn)成員國(guó)之間債務(wù)分?jǐn)偂＿@一倡議無(wú)疑引起德國(guó)和北歐國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。一番爭(zhēng)執(zhí)后，歐盟委員會(huì)最終以德法倡議為藍(lán)本，于今年5月27日提出總額7500億歐元的“下一代歐盟”經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃作為妥協(xié)方案，并將其納入“歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架”內(nèi)。值得一提的是，德國(guó)最終作出讓步，同意其中5000億歐元以直接援助而非借貸的方式發(fā)放給受援國(guó)。

　　然而，在7月和9月的財(cái)政預(yù)算表決中，波蘭和匈牙利均因?yàn)椤胺ㄖ螄?guó)家機(jī)制”而投下否決票。根據(jù)這一機(jī)制，成員國(guó)是否符合歐盟的民主與法治標(biāo)準(zhǔn)將成為其是否能獲得復(fù)興基金援助的重要條件。波匈兩國(guó)的“臨門一腳”讓這份來(lái)之不易的財(cái)政方案再度難產(chǎn)。

　　關(guān)鍵時(shí)刻的德國(guó)方案

　　12月10日的峰會(huì)落下帷幕，德國(guó)為期半年的歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)職務(wù)也接近尾聲。時(shí)光回到7月，德國(guó)以“莫比烏斯環(huán)”為象征，雄心勃勃地要帶領(lǐng)剛剛熬過(guò)第一波疫情的歐盟走向團(tuán)結(jié)和繁榮。隨著德國(guó)被寄予厚望的輪值主席國(guó)職務(wù)黯然落幕，這份財(cái)政預(yù)算方案可以說(shuō)是德國(guó)任期內(nèi)為數(shù)不多的亮點(diǎn)。

　　在財(cái)政預(yù)算談判初始階段，德國(guó)傾向于設(shè)立軟性的“法治國(guó)家機(jī)制”，即只有當(dāng)成員國(guó)的行為與歐盟財(cái)政預(yù)算使用直接相關(guān)，如貪污、挪用公款等，才可對(duì)其懲罰。德國(guó)希望以此爭(zhēng)取歐盟與波蘭和匈牙利的“最大公約數(shù)”，盡快推動(dòng)27國(guó)就財(cái)政預(yù)算達(dá)成一致。然而，這一相對(duì)調(diào)和的方案招致各方反對(duì)。

　　德國(guó)深知，財(cái)政預(yù)算擱淺將給歐盟造成經(jīng)濟(jì)和政治上的雙重打擊。一方面，當(dāng)前歐盟經(jīng)濟(jì)景氣情況不容樂(lè)觀。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織10月發(fā)布的報(bào)告，歐盟2020年實(shí)際GDP縮減7%，在疫情可控、財(cái)政政策到位的情況下2021年有可能實(shí)現(xiàn)4.7%的增長(zhǎng)。鑒于當(dāng)前第二輪疫情防控收效甚微，歐盟在2021年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇情況尚不明朗。因此，各成員國(guó)亟須財(cái)政注血，歐盟援助基金到位迫在眉睫。

　　另一方面，波蘭和匈牙利幾年來(lái)作為歐盟的“異類”已是不爭(zhēng)的事實(shí)：除了在國(guó)內(nèi)打壓負(fù)面新聞報(bào)道、排擠政治異見(jiàn)者，在歐盟內(nèi)部難民分?jǐn)偂⒎绖?wù)一體化建設(shè)和氣候治理等議題上總少不了波蘭和匈牙利與布魯塞爾公開“唱反調(diào)”。隨著保守主義和右翼民粹主義回潮，以波蘭和匈牙利為代表的中東歐國(guó)家與核心歐洲之間的裂痕越發(fā)突出。在此背景下，必須采取切實(shí)行動(dòng)捍衛(wèi)歐盟的核心價(jià)值理念，否則“歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)”將是空喊口號(hào)。

　　波蘭和匈牙利作為歐盟的凈受益國(guó)在很大程度上決定了兩國(guó)不會(huì)與歐盟“在錢上過(guò)不去”，受疫情影響兩國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)援助的需求更加迫切。德國(guó)深諳于此，因而并沒(méi)有接受其他成員國(guó)的替代方案：即將“下一代歐洲”經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃獨(dú)立于“歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架”，降級(jí)為歐元區(qū)成員國(guó)的政府間合作，達(dá)成一致意見(jiàn)的成員國(guó)自愿參加。這一方案雖然可以不受個(gè)別成員國(guó)否決權(quán)的約束，但是也失去了以財(cái)政方案換取政治妥協(xié)的效果。最終，德國(guó)提議引入“額外聲明”，為受“法治國(guó)家機(jī)制”審查的成員國(guó)提供申辯可能。根據(jù)這一方案，歐盟委員會(huì)可以就成員國(guó)是否破壞法治原則提出異議，歐洲理事會(huì)可對(duì)此發(fā)表意見(jiàn)；在歐洲法院作出判決之前成員國(guó)仍可獲得經(jīng)濟(jì)援助。

　　歐洲迎來(lái)“漢密爾頓時(shí)刻”？

　　此次“歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架”的亮點(diǎn)是7500億歐元的“下一代歐盟”經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃。雖然最終敲定的方案中直接援助的金額下調(diào)為3900億歐元，但無(wú)論從資金的籌措方式還是使用途徑來(lái)看，復(fù)興計(jì)劃都是修正歐盟貨幣與財(cái)政政策不對(duì)等的一次有益嘗試。首先，該計(jì)劃擴(kuò)展了歐盟的財(cái)政自主權(quán)，歐盟委員會(huì)得以歐盟的名義作為獨(dú)立債權(quán)人在金融市場(chǎng)上發(fā)行債券，27個(gè)成員國(guó)以其所認(rèn)繳的會(huì)費(fèi)作為擔(dān)保；歐委會(huì)計(jì)劃優(yōu)化碳匯市場(chǎng)，提高自籌資金能力以償還債券。其次，從資金的投放領(lǐng)域來(lái)看，經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃與歐盟委員會(huì)氣候治理和數(shù)字化改革深度捆綁，借力后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)復(fù)建促使受援國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型。有鑒于此，在經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃提出之時(shí)德國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)朔爾茨激動(dòng)地稱之為歐洲的“漢密爾頓時(shí)刻”。

　　漢密爾頓是美國(guó)開國(guó)元?jiǎng)住⒌谝晃回?cái)政部長(zhǎng)，他富有遠(yuǎn)見(jiàn)地提出建立統(tǒng)一的國(guó)債市場(chǎng)、稅收體系和中央銀行主導(dǎo)的銀行體系。“漢密爾頓時(shí)刻”的高光之處在于，財(cái)政一體化能發(fā)揮“溢出效應(yīng)”，進(jìn)一步推動(dòng)共同體政治一體化的擴(kuò)大與深化，鞏固聯(lián)邦制成果。從這個(gè)意義上講，歐盟的財(cái)政一體化離真正的“漢密爾頓時(shí)刻”還相去甚遠(yuǎn)。

　　第一，歐盟缺乏漢密爾頓式建立統(tǒng)一中央經(jīng)濟(jì)政府的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)。雖然德國(guó)的讓步和游說(shuō)對(duì)達(dá)成經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃起到關(guān)鍵作用，但德國(guó)與其說(shuō)是漢密爾頓式的先鋒型領(lǐng)導(dǎo)，不如說(shuō)是被漢密爾頓說(shuō)服的弗吉尼亞州——富庶、收支平衡，時(shí)刻懷疑“為什么要給馬薩諸塞州（意大利）的債務(wù)埋單”。相較于2018年初德法《梅澤堡聲明》就歐元區(qū)改革所達(dá)成的共識(shí)，此輪財(cái)政預(yù)算方案在財(cái)政一體化方面所取得突破著實(shí)有限。正所謂“意大利發(fā)燒了德國(guó)也會(huì)感冒”，德國(guó)為財(cái)政一體化歡呼更多是出于防止歐盟經(jīng)濟(jì)衰退負(fù)面效應(yīng)彌散開來(lái)的避險(xiǎn)行為。長(zhǎng)期來(lái)看，德國(guó)和法國(guó)在歐盟財(cái)政治理方面的聯(lián)邦主義和經(jīng)濟(jì)主義之爭(zhēng)還將持續(xù)。

　　第二，歐元區(qū)現(xiàn)行制度架構(gòu)阻礙“漢密爾頓時(shí)刻”延續(xù)為“漢密爾頓時(shí)代”。隨著歐洲中央銀行權(quán)力的擴(kuò)張，歐元區(qū)獨(dú)立貨幣政策與成員國(guó)自主財(cái)政政策之間界限變得模糊。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在今年5月的一紙判決見(jiàn)證了兩者角力：聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為歐洲中央銀行的“公共部門購(gòu)買計(jì)劃”逾越其負(fù)責(zé)貨幣政策的權(quán)限，部分違反德國(guó)《基本法》。聯(lián)邦政府和聯(lián)邦議會(huì)被要求在三個(gè)月內(nèi)就國(guó)債購(gòu)買的適當(dāng)性進(jìn)行說(shuō)明，否則聯(lián)邦憲法法院有權(quán)要求德國(guó)聯(lián)邦銀行停止注資。這意味著，成員國(guó)可以援引本國(guó)憲法限制向歐盟讓渡權(quán)力。

　　第三，通過(guò)財(cái)政一體化倒逼政治一體化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在布魯塞爾還未來(lái)得及為財(cái)政預(yù)算方案慶祝時(shí)，波蘭司法部長(zhǎng)焦布洛隨即表示，“‘法治國(guó)家機(jī)制’是對(duì)波蘭主權(quán)的侵犯”“是柏林和布魯塞爾左翼意識(shí)形態(tài)對(duì)波蘭的殖民”。波蘭和匈牙利對(duì)“法治國(guó)家機(jī)制”的阻攔表明，成員國(guó)對(duì)歐盟財(cái)政一體化的支持多是出于現(xiàn)實(shí)利益考量，難以阻擋歐盟核心價(jià)值理念的“空心化”。

　　事實(shí)上，歐盟推動(dòng)財(cái)政一體化的內(nèi)在動(dòng)因往往在于應(yīng)對(duì)和防范“政治危機(jī)”，財(cái)政一體化是政治一體化的“預(yù)防針”，而非“催化劑”。因此，正如前歐洲議會(huì)議長(zhǎng)和德國(guó)社民黨主席舒爾茨所評(píng)價(jià)的那樣，“歐盟正在陷入彰顯博愛(ài)的象征性團(tuán)結(jié)中，而非締造真正的團(tuán)結(jié)共同體”。如此看來(lái)，這個(gè)來(lái)之不易的圣誕禮物能帶來(lái)多大的“開箱驚喜”呢？

　　（作者系同濟(jì)大學(xué)德國(guó)研究中心、同濟(jì)大學(xué)中德人文交流研究中心特約研究員）

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責(zé)任編輯：楊亞龍