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　　中央文件再提城市收縮 人口將向19個(gè)城市群集聚

　　林小昭 馬晨晨

　　[ 通過“縣改市”“縣改區(qū)”去擴(kuò)大某些城市的規(guī)模、提升城市的等級(jí)，這是一種外延式的辦法。很多城市想做大做強(qiáng)，提升競(jìng)爭(zhēng)力，總是希望能夠通過區(qū)劃調(diào)整合并一些縣市，使得城市面積擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)總量增加，但帶來的后果就是大家不從創(chuàng)新、改善城市環(huán)境等問題上做文章，這應(yīng)當(dāng)避免。 ]

　　隨著城鎮(zhèn)化逐漸進(jìn)入到下半場(chǎng)，一些中心城市、大城市在人口快速集聚的同時(shí)，另一些中小城市、局部地區(qū)也面臨著收縮的局面。

　　繼去年4月國(guó)家發(fā)改委官方文件中首次提及“收縮型城市”概念，近日，發(fā)改委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（下稱《任務(wù)》）再度提到收縮型城市要瘦身強(qiáng)體。

　　“未來我國(guó)的收縮型城市肯定會(huì)越來越多。”廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長(zhǎng)發(fā)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，未來我國(guó)人口會(huì)向19個(gè)城市群集聚，遠(yuǎn)離19個(gè)城市群的很多鎮(zhèn)、縣甚至地級(jí)市有可能會(huì)出現(xiàn)收縮。

　　根據(jù)“十三五”規(guī)劃，這19個(gè)城市群包括：化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競(jìng)爭(zhēng)水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。（其中東北地區(qū)城市群又分為哈長(zhǎng)城市群和遼中南城市群）。

　　東北數(shù)十個(gè)城市在收縮

　　國(guó)際上普遍將城市收縮定義為，人口規(guī)模在1萬以上的人口密集城市區(qū)域，面臨人口流失超過2年，并經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的現(xiàn)象。

　　目前我國(guó)的收縮型城市主要出現(xiàn)東北、西北地區(qū)，以東北地區(qū)最為典型。

　　其中，相比市域總?cè)丝冢鞘械某菂^(qū)常住人口更能體現(xiàn)城市的人口變化情況。第一財(cái)經(jīng)記者根據(jù)住建部發(fā)布的歷年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，對(duì)東北86個(gè)城市從2008年到2018年的城區(qū)常住人口變化進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（這期間，一些縣級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)，一些地方新設(shè)縣級(jí)市，這些城市沒有納入統(tǒng)計(jì)），10年間，東北三省共有37個(gè)城市出現(xiàn)城區(qū)常住人口減少，占統(tǒng)計(jì)城市的43%。其中減少幅度較大的城市有鶴崗、肇東、雞西、公主嶺、龍井、鞍山、撫順、海城、本溪等地。

　　由于2013年以來能源經(jīng)濟(jì)下行，東北經(jīng)濟(jì)放緩，人口外流。若比較2013~2018年這五年的人口數(shù)據(jù)，則更為明顯：5年間，有54個(gè)城市出現(xiàn)城區(qū)常住人口減少，占統(tǒng)計(jì)城市的63%。

　　東北地區(qū)的收縮型城市中，有相當(dāng)一部分是資源枯竭型城市，比如七臺(tái)河、伊春、鶴崗、雙鴨山等。此外，東北地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化較早，計(jì)劃生育執(zhí)行比較嚴(yán)，人口出生率較低，老齡化程度較高，加上近年來能源經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)濟(jì)增速放緩，人口又進(jìn)一步外流。這些因素都加速了很多中小城市的收縮。

　　與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的局部區(qū)域，也出現(xiàn)了收縮。比如在第一經(jīng)濟(jì)大省廣東，廣州地理研究所杜志威博士與其同事們利用官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2000~2016年，廣東省絕大部分地方（占比73.17%）常住人口規(guī)模實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，還有8個(gè)地方（占比6.51%）人口規(guī)模為負(fù)增長(zhǎng)，出現(xiàn)持續(xù)性收縮，分別是饒平縣、南澳縣、樂昌市、南雄市、陽山縣、連山縣、連州市、連南縣。

　　未來，這種現(xiàn)象會(huì)越來越多，尤其是隨著去年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，我國(guó)的城鎮(zhèn)化將逐漸進(jìn)入到下半場(chǎng)，進(jìn)入二次城鎮(zhèn)化階段。相比一次城鎮(zhèn)化過程中人口由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)，二次城鎮(zhèn)化是城市之間的流動(dòng)，由中小城市向中心城市、大都市集聚。

　　瘦身強(qiáng)體仍需審慎

　　面對(duì)不少中小城市收縮的局面，《任務(wù)》提出，要“穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）”。也就是說，未來一些收縮型城市將合并市轄區(qū)，瘦身強(qiáng)體。

　　當(dāng)前一些收縮型城市雖然人口總量不大，但市轄區(qū)卻不小。以去年曾爆出“白菜價(jià)”買房的鶴崗為例，2017年年末全市總?cè)丝?00.9萬人，作為一個(gè)地級(jí)市，鶴崗轄下6區(qū)兩縣，平均下來一個(gè)區(qū)的人口平均也就10萬左右，遠(yuǎn)不如東南沿海很多鎮(zhèn)的規(guī)模。

　　中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，在城市發(fā)展的過程中，出現(xiàn)收縮型城市是一個(gè)客觀現(xiàn)象。既有成長(zhǎng)中的城市，也有收縮乃至最后消失的城市。當(dāng)人口數(shù)變了，原來很多的區(qū)劃就占用了行政資源，成本不能下降，服務(wù)的人口卻越來越少，因此進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整能提高資源配置的效率。

　　他還表示，雖然現(xiàn)在由于各種因素，區(qū)劃調(diào)減比較難，但是隨著時(shí)間的推移，當(dāng)?shù)氐娜嗽絹碓缴伲姓^(qū)劃的調(diào)整、行政機(jī)構(gòu)的撤銷就是水到渠成的事了。

　　中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)陳耀向第一財(cái)經(jīng)記者分析，是否壓縮城市發(fā)展空間，減少行政區(qū)劃，應(yīng)該分類施策，要判斷一個(gè)城市衰弱的原因。“有些收縮型城市，人口在流出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好，但這可能是短期現(xiàn)象，未必是長(zhǎng)期趨勢(shì)。比如因?yàn)楫a(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模壓縮、投資減少、就業(yè)減少、人口就外流，我們非但不能壓縮城市的空間，還要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化環(huán)境、吸引要素等措施，盡可能地恢復(fù)城市發(fā)展的活力。”

　　陳耀分析，從行政區(qū)劃上來講，要縮減的是一些區(qū)劃設(shè)置不合理的地方。所謂不合理就是有些地方自然生態(tài)等條件不太好，離大城市又比較遠(yuǎn)，但還是賦予了它們很大的發(fā)展權(quán)限，那么這些區(qū)劃可以適當(dāng)做調(diào)整。總的來說，優(yōu)化行政區(qū)劃，還是要持審慎的態(tài)度。

　　提升城市等級(jí)不應(yīng)依賴區(qū)劃調(diào)整

　　在一些地方收縮的同時(shí)，一些地方隨著人口的大量流入，也需要進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。比如廣東、浙江、江蘇的很多特大鎮(zhèn)，動(dòng)輒數(shù)十萬人口，但卻只是一個(gè)鎮(zhèn)的建制，人員編制等遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，是典型的“小馬拉大車”。對(duì)這些地方，《任務(wù)》提到要按程序推進(jìn)具備條件的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。

　　去年8月30日，浙江省人民政府正式發(fā)文：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家民政部復(fù)函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級(jí)龍港市。龍港也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，首個(gè)由鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)改市的特大鎮(zhèn)。

　　除了特大鎮(zhèn)改市，一些中心城市隨著人口流入，市轄區(qū)也有望進(jìn)行調(diào)整，擴(kuò)大中心城市平臺(tái)和容量。《任務(wù)》提到，要提升中心城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、重要節(jié)點(diǎn)城市等中心城市，強(qiáng)化用地等要素保障，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局。完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴(yán)重不足問題。

　　這意味著，未來將有不少中心城市繼續(xù)通過撤縣設(shè)區(qū)以及合并周邊地區(qū)等方式，做大做強(qiáng)中心城市平臺(tái)。實(shí)際上，近年來各地紛紛將下轄的縣、縣級(jí)市改區(qū)，或者合并周邊地區(qū)，以此增強(qiáng)中心城市平臺(tái)，比如萊蕪并入濟(jì)南、西咸新區(qū)由西安代管、縣級(jí)市簡(jiǎn)陽正式劃歸成都代管等。

　　第一財(cái)經(jīng)記者對(duì)33個(gè)重點(diǎn)城市的土地面積、常住人口數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，有15個(gè)城市的土地面積低于1萬平方公里，包括上海、廣州、南京、鄭州、武漢等，此外廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。

　　丁長(zhǎng)發(fā)說，深圳、廈門等中心城市的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量相當(dāng)好，但由于行政區(qū)劃問題，確實(shí)制約了城市的進(jìn)一步發(fā)展，需要進(jìn)一步優(yōu)化。未來土地指標(biāo)也應(yīng)該跟人走，收縮型城市土地指標(biāo)用不完，而很多人口流到大城市去，比如廣州、深圳、杭州等地土地指標(biāo)就應(yīng)該隨著常住人口的增加而增加。

　　不過，陳耀提醒，通過“縣改市”“縣改區(qū)”去擴(kuò)大某些城市的規(guī)模、提升城市的等級(jí)，這是一種外延式的辦法。很多城市想做大做強(qiáng)，提升競(jìng)爭(zhēng)力，總是希望能夠通過區(qū)劃調(diào)整合并一些縣市，使得城市面積擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)總量增加，但帶來的后果就是大家不從創(chuàng)新、改善城市環(huán)境等問題上做文章，這應(yīng)當(dāng)避免。

責(zé)任編輯：張國(guó)帥