13城賣地收入已破千億 土地財政依賴居高難下

　　劉展超

　　繼2018年創歷史新高后，今年全國土地出讓收入仍然有望成為增收之年，對地方而言，這將有助于緩解地方財政壓力。

　　土地收入有望再創新高

　　從2019年4月開始，財政部每月公布的財政收支情況中，不再披露國有土地使用權出讓收入的具體金額，但會發布同比變動情況。從過去數月數據看，土地出讓收入在經歷年初的下降后，在7月份實現同比增長，此后呈現加速增長態勢。

　　財政部發布的《2019年10月財政收支情況》顯示，今年前10個月，全國土地出讓收入同比增長6.9%。去年同期這一數據為47519億元，2019年前10個月土地出讓數據約為50797.7億元。

　　自上世紀80年代末中國開始逐步有償出讓建設用地后，除了少數年份外，全國土地出讓收入逐步上漲。1995年僅約400億元，到2018年已漲至65096億元，創下歷史新高。

　　今年年初，土地市場曾一度低迷，此后在樓市小陽春帶動下逐漸升溫。中原地產研究中心數據顯示，截至11月底，全國一二線城市合計賣地金額高達3萬億元，2018年同期為2.498萬億元，同比上漲幅度達21%。其中出現了13個賣地收入超千億元的城市，刷新同期紀錄。

　　中原地產首席分析師張大偉認為，全國土地市場二季度明顯沖高，但在三季度隨著各種政策的影響有所退燒，不過整體依然高位運行；一二線城市的土地成交熱有所降低，但部分企業依然在積極拿地。

　　考慮到2019年還有兩個月未統計在內，如果按照目前態勢，2019年全國土地出讓收入有望逼近7萬億元，再度創下歷史新高。

　　具體到城市而言，也可以看出當今土地市場的熱點：一二線城市趨熱，三四線城市趨冷。據中原地產統計，截至11月底，今年土地出讓收入超過1000億元城市已達到13個，其中杭州以2538億元居首。

　　張大偉認為，未來土地市場走勢出現分化，對優質城市優質土地的爭搶依然激烈。雖然一二線城市調控政策嚴格，但對于房企來說，為了加大銷售額，依然會集中拿地。

　　與此同時，隨著前期市場購買力透支、疊加棚改貨幣化安置政策的漸次退出，三四線城市土地市場逐漸降溫，房企在三四線城市拿地更加謹慎。這種情況下，房地產企業把更多資金投入到一二線城市，也是出現一二線土地市場升溫的主要原因。

　　此前自然資源部數據顯示，今年1~8月三線城市房地產用地供應同比減少9.0%，住宅用地供應同比減少13.6%。

　　“當前三四線城市住宅交易市場降溫，重新面臨去庫存的壓力，這會打擊房企補充宅地的積極性；同時也影響了房企的資金回籠和繼續購地。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進稱。

　　影響地方財力

　　土地出讓金的歷史要追溯到上世紀80年代末期。1987年12月1日，深圳進行了新中國成立后第一場土地拍賣會，為國有建設用地有償出讓開了先河，土地終于開始作為一種商品進入市場。

　　而全國逐步推廣則是始于1989年。當時政策規定，在進行必要扣除后，中央與地方以4：6分成。但由于無法核實土地的開發成本，中央所得很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，扣除相關稅費外，基本全部留歸地方。

　　考慮到1994年我國開始推行分稅制，地方財政與中央財政分成比例調整，當時地方財力實際上受到一定擠壓，而支出壓力開始加大，彼時將土地出讓收入劃歸地方也應是權衡之計。

　　隨著近年來房地產市場的發展，土地出讓收入也逐漸水漲船高，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。

　　第一財經根據公開數據整理推算，自2010年至2019年（前10個月）大約十年間，全國土地出讓總收入已超過41萬億元，年均超過4萬億元。

　　近些年來，土地收入在地方政府財力中占了較大比例，一些城市甚至超過50%，如果加上其他相關收入，這個比例可能會更高。土地出讓收入對于一些地方政府的重要性可見一斑。

　　如果將全國土地出讓收入與地方一般公共預算本級收入比較可發現，近十年來這一比例基本在40%~70%之間浮動，如最低的2015年是39.2%，2010年最高達71.68%。

　　就具體城市而言，一些數據可以提供較為直觀的感受。例如，鄭州2018年一般公共預算收入為1152億元， 2019年前11月土地出讓收入已經多達1047億元；再如南京，2018年一般公共預算收入為1470億元，2019年前11個月土地出讓收入約為1412億元。

　　正是由于土地財政問題的存在，一旦該項收入出現較大下滑，一些地方政府的財力也會受到較大影響。

　　穆迪助理副總裁袁人杰表示，中國在2012年和2015年經歷了兩次周期性的房地產市場下行，土地出讓金收入分別同比下降約14%和21%。因此，地方政府的或有負債（contingent liability）和債務負擔顯著增加。在上一個房地產市場下行周期中 （2015年），中央政府推出了大規模地方政府債務置換計劃以重組地方政府債務。

　　“基礎設施支出將是受影響最大的領域之一。因為，過去約三分之一的土地出讓金收入用于地方基礎設施投資。這可能導致地方政府像過去一樣，更多地依賴平臺公司為資本支出提供資金。”袁人杰稱。

　　他表示，未來 12 個月全國土地出讓金收入增長企穩或小幅回升，但如果土地市場進一步下行，將給地方政府帶來挑戰，尤其是在經濟增長放緩以及大規模減稅的情況下。

責任編輯：張國帥