地方債券發行打破多項紀錄 兌付難不在規模在機制

　　時代周報記者 王心昊 發自廣州

　　9月20日，廣東省70.4229億元政府債券在上交所公開招標發行，各期限平均認購倍數為35.6倍，迅速刷新了9月17日寧波90億元地方債中，單只債券認購倍數達34.25倍的紀錄，創上交所地方債招標發行認購倍數歷史新高。

　　這一輪地方債增速迅猛。

　　9月19日，國務院總理李克強在2018年達沃斯世界經濟論壇新領軍者年會開幕式上表示，中國政府會繼續加大提供公共產品的投資，保持基建投資穩定。就在同一天，隨著云南省154.5億元地方政府債券公開招標發行，今年以來上交所發行的地方債規模已經超過1.5萬億元。值得關注的是，截至8月20日時，上交所地方債合計發行規模為1.0006萬億元—從1萬億元到1.5萬億元，只用了一個月。“因為專項債券的加速發行，最近一直都在加班。”珠三角某地級市財政局的工作人員告訴時代周報記者，“財政系統里的所有人都在超負荷運轉。”

　　待到地方債密集到期之際，地方政府又如何應對地方融資平臺的兌付？

　　如是金融研究院首席經濟學家管清友在接受時代周報記者采訪時認為，當前中國的地方政府債務風險主要不在于規模，而在于缺乏合理的兌付機制，“地方政府應該在借債的時候就考慮到期償還的問題”。管清友認為，要解決地方債兌付問題，關鍵在于統一中央和地方的財權與事權。

　　應吸引非銀機構參與認購

　　9月18日下午，國務院常務會議提出聚焦補短板擴大有效投資，引導金融機構支持補短板項目建設，督促地方加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發行和使用進度，以支持在建基礎設施項目。

　　根據國家發改委公布的數據，今年1-7月固定資產增長5.5%，比1至6月下降0.5個百分點；1至8月增長5.3%，比1至7月下降0.2個百分點，投資增長速度的降幅有所收窄。“近期專項債迅速崛起，就是為了加快推進基礎設施領域補短板。”興業銀行首席經濟學家魯政委告訴時代周報記者，如果基建投資增速回升，將對下游制造業融資需求形成拉動，基建投資增速的回升可能逐步傳導至其他經濟主體。

　　近期發行的地方債劵打破了多項歷史紀錄。

　　9月20日，廣東省70.4229億元政府債券發行，除認購倍數創新高外，承銷團中的24家證券公司投標踴躍，投標總量達1570.1億元，約為發行規模的22.3倍；券商中標總量44.1億元，約占發行規模的62.6%，亦創出歷史最高紀錄。

　　“總的來說，這反映出市場對地方債還是相當認可的。”深圳資本市場某資深從業人士對時代周報記者表示，隨著地方債風險權重下降，金融機構在資產配置中就對地方債青眼有加。該名人士同時提醒，目前地方債大多采取承銷的銷售方式，地方政府應切忌通過分配財政存款對銀行進行施壓，倒逼銀行購買地方債券。“地方債大多持有期較長，在目前專項債市場機制還未完善時，有可能對銀行造成經營上的影響。”

　　管清友認為，目前地方專項債的市場機制仍不健全，主要體現在一級市場向二級市場傳導受阻、流動性不足、市場化程度不高，“應加快推動專項債市場化進程，完善債券定價機制，吸引非銀機構參與認購”。

　　此外，8月22日，20年期內的內蒙古自治區政府一般債券在上交所成功招標發行，成為我國首只超長期限的地方政府一般債券，也是首只保險機構認購超九成的地方政府債券。

　　今年5月，財政部發布《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》，首次推出地方債超長期限品種，一般債券新增了15年、20年期兩種品種。“超長期限的地方債劵能滿足地方經濟社會發展對長期資金的需要，也有利于目前調整債務結構、緩解還本付息壓力。”申萬宏源證券固定收益總部副總經理、清華大學研究員范為在接受時代周報記者采訪時表示。中山大學嶺南學院教授林江也認為，發行超長期債劵最大的好處在于能夠實現和中短期債劵之間的錯配，從而減輕地方政府的現金壓力：“很多地方債的投向都是具有公益性質的項目，回款周期較長，如果能夠用15年，甚至20年的期限，還款可以依靠項目所產生的現金流。”

　　發行進入沖刺階段

　　8月31日，浙江、山東、湖北三地共發行超過共1200億元的地方政府債券。巨大的發行量使得財政部政府債券發行系統客戶端一度出現故障，湖北只能改用書面形式，公布債券發行應急投標書。

　　Wind數據顯示，8月份地方債發行額達到8829.7億元，較7月增長16.65%。地方債發行快馬加鞭，原因在于要跟上財政部出臺的發債安排。

　　據華創證券測算，2018年專項債發行額度為1.35萬億元，在額度完全使用的情況下，8月、9月份至少需要發行9297億元，10月則需發行約2700億元。

　　從絕對量來看，地方債剩余額度主要集中在東部地區和中部地區，如山東、河北、江蘇、浙江、安徽、湖北、內蒙古、湖南、江西等地。

　　經第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準，今年地方政府新增債券發行額度提高到2.18萬億元，其中新增專項債券為1.35萬億元，新增一般債券為0.83萬億元；除此之外還有置換債券額度約1.7萬億元—這意味著，今年地方政府債券的發行額接近4萬億元。

　　深圳資本市場某資深從業人士告訴時代周報記者，可以把置換債務理解為地方政府的去杠桿，即通過資金流轉和成本轉嫁之后降低城投主體的債務風險。但置換債券只是債務形式的變化，并不增加債務余額，擴大基建投資還需依靠新增的2.18萬億元地方政府債券。

　　時代周報記者從上交所收集的數據來看，新增債券籌資主要用于土地儲備、棚戶區改造、收費公路、水利設施建設、學校建設、環境保護等基礎設施項目建設，流向鄉村振興、粵港澳大灣區、京津冀協同發展、長江經濟帶等重大戰略的子項目中。

　　兌付難題在體制

　　9月4日，銀保監會下發《中國銀保監會辦公廳關于商業銀行承銷地方政府債券有關事項的通知》（下稱《通知》）。

　　《通知》為中央財政替地方債務兜底的合規解釋畫上句號，要求“地方債將各省自發自還”。多名市場人士對時代周報記者表示，《通知》反映出中央政府打破地方債剛兌的決心。

　　此前城投債信用危機，暴露了部分地方政府償付能力欠缺的問題。國內區域經濟發展不均衡，不同地區債務主體的償付能力也存在較大差別。

　　根據財政部披露的信息，截至2017年12月末，我國政府債務余額為29.95萬億元，其中中央財政國債余額13.48萬億元，地方政府債務余額16.47萬億元。但根據國際清算銀行的估算，我國2017年末的政府債務余額為38.8萬億元。這意味著，除去顯性債務的29.95萬億元，還有8.85萬億元的隱性債務游離于監管體系之外。

　　今年5月19日，十一屆全國人大財政經濟委員會副主任委員賀鏗在“2018中國企業信用發展論壇暨第九屆誠信公益盛典”上演講時指出，地方政府對于債務的消極態度，是目前地方債面臨的主要問題：“現在要讓地方政府還債，他說我工資都發不出來，財政困難得很，怎么辦？所以現在欠的這些債不說還本，還息許多地方都還不起。”

　　“中央和地方的財政關系現在比較模糊，預算軟約束的問題一直沒有得到解決。”管清友對時代周報記者表示，地方政府是發展型政府、投資型政府，離不開融資和發債。管清友表示，要從根本上化解地方債風險，需要通過建立現代財政體制，重塑政府的定位、功能，理順中央和地方的財政關系。

責任編輯：李鋒