利好PPP！一份來(lái)自財(cái)政部的征求意見(jiàn)稿

　　中國(guó)的PPP行業(yè)在經(jīng)歷了大半年冷凍期之后，將迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。

　　近日，財(cái)政部向各省財(cái)政部門(mén)發(fā)出了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》。

　　該征求意見(jiàn)稿明確指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)，同時(shí)提出原則上不再開(kāi)展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。此外，征求意見(jiàn)稿還就PPP規(guī)范項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)如何處罰、未來(lái)將如何支持PPP的發(fā)展等提出了一系列的要求和建議。

　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，該征求意見(jiàn)稿對(duì)PPP行業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是一大利好，該文要求各地PPP加快推進(jìn)，要求項(xiàng)目加快落地。更重要的是把合規(guī)PPP的邊界理得比較清楚：比如什么是規(guī)范的PPP，哪些項(xiàng)目不能做PPP。

　　金永祥判斷，征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容反映出一個(gè)政策導(dǎo)向，未來(lái)政策部門(mén)會(huì)比較支持PPP行業(yè)的發(fā)展。

　　9月11日，財(cái)政部介紹，截至2018年7月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目3812個(gè)、投資額6.1萬(wàn)億元，已開(kāi)工項(xiàng)目1762個(gè)、投資額2.5萬(wàn)億元。

　　何為規(guī)范的PPP項(xiàng)目？

　　該征求意見(jiàn)稿最主要的內(nèi)容，一是明確規(guī)定，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)；二是提出原則上不再開(kāi)展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。

　　征求意見(jiàn)稿提出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供的經(jīng)常性補(bǔ)貼支出，在當(dāng)年及中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算中安排列支，不屬于地方政府隱形債務(wù)。

　　北京清控偉仕總經(jīng)理劉世堅(jiān)告訴記者，政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目主要是指沒(méi)有使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，其項(xiàng)目的費(fèi)用全部是來(lái)自政府財(cái)政支出。

　　一位財(cái)政人士給記者解釋?zhuān)耆恼顿M(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目是被認(rèn)可的，但是擔(dān)心的是地方政府在操作完全政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目的時(shí)候，會(huì)異化成BT來(lái)做。BT是指Build（建設(shè)）和Transfer（移交），該模式被財(cái)政部門(mén)明文禁止操作。

　　財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤認(rèn)為，規(guī)范的PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期財(cái)政支出不算地方政府隱形債務(wù)是合理的規(guī)定，但是需要定義什么是規(guī)范的PPP，比如滿足財(cái)承、滿足物有所值等流程都是基礎(chǔ)，規(guī)范的PPP還要注意細(xì)節(jié)以及前期的可研報(bào)告等，以便來(lái)判斷項(xiàng)目是否合理。

　　對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目是如何定義的，該征求意見(jiàn)稿也有一系列的標(biāo)準(zhǔn)。

　　首先是項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，合作范圍以提供公共服務(wù)為主，有一定經(jīng)營(yíng)性收益，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目含建設(shè)期在內(nèi)的合作期限原則上在10年以上，存量項(xiàng)目委托運(yùn)營(yíng)的可以低于10年。

　　其次，按照規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序，確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。

　　再次，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，主要由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。融資結(jié)構(gòu)合理，項(xiàng)目資本金符合國(guó)家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自由資金按時(shí)足額繳納資本金。

　　最后是簽約主體合規(guī)，政府方簽的主體應(yīng)為縣級(jí)以上人民政府或其他授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。信息公開(kāi)透明，按規(guī)定安如全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

　　“現(xiàn)在PPP的財(cái)政承受能力中10%的紅線會(huì)卡的比較緊，經(jīng)歷了幾年的發(fā)展，地方政府一般公共預(yù)算的10%已經(jīng)很緊張。”薛濤告訴記者。

　　此外，征求意見(jiàn)稿也提出將來(lái)推動(dòng)PPP行業(yè)發(fā)展的方向。征求意見(jiàn)稿提出，鼓勵(lì)商業(yè)習(xí)性、開(kāi)發(fā)性資源配套，項(xiàng)目“肥瘦搭配”、捆綁實(shí)施、完善項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)機(jī)制等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本充分挖掘項(xiàng)目潛在收益，提升項(xiàng)目綜合收益。但是該征求意見(jiàn)稿也明確提出原則上不再開(kāi)展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。優(yōu)先支持污染防治、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、衛(wèi)生、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的項(xiàng)目。優(yōu)先推進(jìn)市場(chǎng)化程度高，有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

　　金永祥認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿說(shuō)明了未來(lái)PPP的發(fā)展方向，最重要的是哪類(lèi)項(xiàng)目能做，哪類(lèi)項(xiàng)目不能做，都說(shuō)清楚了。

　　該征求意見(jiàn)稿還要求加快項(xiàng)目落地，對(duì)已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目，要督促各方嚴(yán)格履約，保障融資到位，推動(dòng)項(xiàng)目按期完工，盡早見(jiàn)效。對(duì)已簽的尚未開(kāi)工的項(xiàng)目，要督促各方加快設(shè)立項(xiàng)目公司，落實(shí)融資安排，辦理相關(guān)手續(xù)，推動(dòng)盡早開(kāi)工建設(shè)。

　　違規(guī)操作如何處理？

　　該征求意見(jiàn)稿也列舉了七類(lèi)PPP項(xiàng)目的不規(guī)范操作行為以及如何處理不規(guī)范操作行為。

　　七類(lèi)不規(guī)范操作分別是，一是合同中存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益等“明股實(shí)債”條款的，但政府為公共服務(wù)的最低需求量提供保障的除外。

　　二是先由社會(huì)資本墊資施工、再將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府或政府出資代表承擔(dān)，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效完全脫鉤的。

　　三是通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種能夠形勢(shì)的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。

　　四是本級(jí)政府所屬的未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目的。

　　五是未經(jīng)采購(gòu)程序或違規(guī)采用單一來(lái)源采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本的。

　　六是違反規(guī)定以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或者出資不實(shí)的。

　　七是未按規(guī)定以及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響形勢(shì)公眾該知情權(quán)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)的。

　　該征求意見(jiàn)稿提出違反一到四的情形，構(gòu)成政府違法違規(guī)舉債的，應(yīng)依法對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。違反五到七的情形，但是不構(gòu)成政府違法違規(guī)舉債的，或未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%限額，自行以PPP名義實(shí)施的，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改，無(wú)法整改或者在限期內(nèi)整改不到位的，應(yīng)清退出PPP項(xiàng)目庫(kù)，該項(xiàng)目所形成的財(cái)政支出責(zé)任，一律認(rèn)定為地方政府隱形債務(wù)，依法予以問(wèn)責(zé)和妥善處置。

　　征求意見(jiàn)稿還提出建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)。

　　金永祥認(rèn)為，對(duì)不規(guī)范操作的處理機(jī)制在使PPP項(xiàng)目規(guī)范的同時(shí)會(huì)讓PPP的推進(jìn)效率慢下來(lái)。

　　薛濤判斷，未來(lái)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量會(huì)提高，金融機(jī)構(gòu)可投資項(xiàng)目的比例也會(huì)提高。首先是因?yàn)楸O(jiān)管政策相比以前嚴(yán)格。其次在項(xiàng)目都規(guī)范的情況下，金融機(jī)構(gòu)觀望的情況會(huì)減少，對(duì)PPP投資的信心會(huì)逐步恢復(fù)。“PPP的春天可能來(lái)了，但是不代表會(huì)像以前一樣推出那么多的PPP項(xiàng)目。”薛濤預(yù)測(cè)，未來(lái)地方政府操作PPP項(xiàng)目會(huì)更謹(jǐn)慎，對(duì)于財(cái)承空間的使用會(huì)更加珍惜，這樣會(huì)導(dǎo)致未來(lái)PPP項(xiàng)目的數(shù)量減少。從社會(huì)資本方來(lái)看，PPP商機(jī)不一定會(huì)變多。

　　另外該征求意見(jiàn)稿還提出對(duì)PPP加大政策支持力度，首先是鼓勵(lì)外資和民資參與，在中央預(yù)算內(nèi)資金安排、PPP基金投資時(shí)對(duì)民企參與項(xiàng)目?jī)?yōu)先支持。其次是加大融資支持：中央預(yù)算內(nèi)資金通過(guò)注入資本金、投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項(xiàng)目；加大保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金參與項(xiàng)目股權(quán)投資力度，鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。最后加強(qiáng)制度建設(shè)：加快推動(dòng)出臺(tái)PPP條例，加快修訂PPP操作指引、物有所值評(píng)價(jià)指引和財(cái)政承受能力論證指引，加緊出臺(tái)PPP稅收優(yōu)惠政策。

　　一位不愿具名的地方PPP從業(yè)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，現(xiàn)在做的規(guī)范PPP項(xiàng)目面臨的困難首先是入庫(kù)的問(wèn)題，入庫(kù)也就是進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)。其次就是項(xiàng)目融資的問(wèn)題，融資有兩個(gè)方面，一個(gè)是資本金融資，另一個(gè)就是項(xiàng)目融資。現(xiàn)在財(cái)政部規(guī)定資本金穿透管理，不允許融資，只允許以自有資金做資本金。“項(xiàng)目融資現(xiàn)在的問(wèn)題是金融機(jī)構(gòu)審批流程比較長(zhǎng)。”

責(zé)任編輯：張國(guó)帥