馬暉 王世玲 馬娟

　　大部制向何處去，是現階段大部制改革的核心問題。

　　剛剛結束的中央黨校經濟學部舉辦的“中國經濟觀察雙月論壇”上，國家發改委、中央財經領導小組、國家煙草專賣局官員和專家學者就此問題展開了熱烈的討論。“大部委制與政府職能轉變”成為這次討論的主要議題。

　　“即將推開的機構改革，應在政府職能轉變方面多下工夫，以防止權力的橫向轉移。”一位與會官員提醒說。按照既定計劃，6月底前先期進行大部制試點的5個部門將完成定職能、定機構、定編制的“三定”工作。

　　而在3月25日的國務院廉政工作會議上，國務院總理溫家寶以“減少政府微觀干預”相呼應，給外界以樂觀期待。

　　發改委和煙草專賣局官員的對話

　　依照新一輪國務院機構改革方案，本次國務院系統涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個，原有的28個部委經過重組后減成27個。

　　“從國外經驗來看，實行大部委制的國家，其部委數量一般都不會超過20個。”寧夏自治區副主席張來武表示。

　　“我們現在是27個，仍然有點多，可以視作是改革的第一步。”張來武稱。

　　而另一位參加討論的發改委官員，則強調了另一方面：“我覺得數字不是主要的問題，最主要是看政府職能是不是到位。”

　　在這名國家發改委官員看來，要考慮到國內外政府組織結構的異同，最關鍵的是要厘定“市場與政府間定位的問題”。

　　政府在行政過程中所存在的“缺位、越位、錯位”的情況，一直為人所詬病。這名發改委官員介紹，以行政審批為例，今年上半年，國務院法制辦剛剛清理了一批行政審批事項，涉及到發改委的即達到三、四十項，整個國務院系統行政審批還要更多。

　　該官員表示，改革下一步“要注意減少行政審批事項”。

　　這名發改委官員在減少行政審批上的姿態，并沒有取得主動。在場的一名國家煙草專賣局官員當場回應說，煙草行業從農業、工業、商業、外貿再到市場監管都是一體化監管，國家煙草專賣局既是決策者又是執行者。但是，每年煙葉的種植計劃、卷煙的生產計劃，仍然要通過國家發改委的審批。

　　“發改委的人說‘只有半個人管你們煙草的事’，我們一個大樓的人還管不好，你們半個人就能管了？”上述煙草專賣局官員笑著說。該煙草專賣局官員建議，類似于發改委這樣的部門，“更重要的還是要把宏觀調控搞好，更好地向市場化進程進一步的推進，這是大部委制應該兼顧的。” 對于大部制改革，這名煙草專賣局官員如此理解：“我覺得現在提出的大部委制和前一階段搞的減少行政審批制，是一種協同推進的過程，而減少行政審批也為大部委制創造了條件。”

　　承接上述意思，寧夏自治區副主席張來武認為，深化中國的行政體制改革，亟須培育社會中介體系并逐步理清政府、市場和中介組織之間的配置。

　　“從中國現在的治理結構來看，跟很多發達國家和市場經濟發展比較完善的國家相比，我們政府過強，市場偏弱，中間組織的培育應該加強。”中央黨校經濟學部宏觀室主任梁朋教授回應說。

　　但與會人士多認為，中間組織的發育在當下中國并非一蹴而就，這涉及到政府從萬能政府向有限政府轉換的一個漫長過程。

　　張來武用十月懷胎來比喻這個過程的艱辛：中國政府很辛苦，就像一個十月懷胎的婦女，要在肚子里生出一個未來的公民社會，而不能永遠代替你的子女。

　　“如果政府有這樣的智慧并能把握好節奏，改革將既能解決目前的平穩，又能面對未來的社會的規范。”張來武表示。

　　防止權力橫向轉移

　　“其實，發改委本身已經是一個典型的大部委了，為什么還引發大家這么多的爭議？”一位與會的中央黨校專家表示。

　　現場官員學者將其歸咎于改革的不徹底，“政府職能沒有下放，而是進行了橫向轉移”。

　　據與會的一名國家發改委官員介紹，這樣的情況早在上次國務院機構改革中就存在。

　　1998年，國務院機構合并，國家發改委一下子合并了十幾個部門。與之同時，有些職能本應該下放給企業、市場或是地方的，并沒有隨著機構改革而相應發生改變，權力只是在不同部門之間進行了一次橫向的轉移。

　　比如，國家發改委工業司只有40多人，卻要管所有工業行業標準。雖然也委托一些協會來做標準制定的工作，但最后發布行業標準時仍由該司來承擔，負擔很重。

　　“其實，根本沒必要管這么多的，但這些職能原屬國家經貿委，在上一輪機構改革中，這些職能劃轉到了發改委。”該國家發改委人士表示。

　　因此，有與會專家建議，在本次機構改革過程中，應著力將政府管理微觀事務的功能減掉，減給地方、減給企業、減給市場。

　　“首先，權力要縱向轉移，垂直轉移，有些權力一定要放給地方，要相信地方；其次，要相信市場，相信社會，有些可以讓中介組織來做，有些可以讓社會來做。”這位國家發改委人士表示。

　　大部制順利實施，除了權力下放、職能轉變之外，對權力進行約束與制衡也是必要的，要按照決策權、執行權、監督權相對分離的改革思路，建立起有效的權力制衡機制。

　　“權力不制衡，職能就沒有辦法轉變；權力沒有邊界，部門互相之間就沒有約束。”中央黨校曹新教授表示。

　　在曹新教授看來，世界上一些國家的類似機構可以給中國改革提供一種思路。以西班牙馬德里經濟社會委員會為例，該委員會類似于中國的發改委，但權力要比發改委小得多。

　　作為一個公共咨詢機構，馬德里經濟社會委員會的成員包括專家、公務員和企業代表，其主要職能是為馬德里經濟社會發展提供經濟、法律咨詢，經濟社會發展的年度預算報告。

　　馬德里經濟社會委員會的一個特點是沒有行政執行權，只有咨詢與決策職能，所提出的政策法規和預算報告，必須通過議會批準后才能生效。

　　西班牙這種決策權和執行權分開，提高了決策的科學化和民主化，限制政府行政部門的權力，使政府能夠真正成為有限政府，有效防止政府行政權力過大進而導致的腐敗。

　　“西方發達國家在決策權、執行權和監督權相對分開的基礎上所建立起來的大部委制，對于推進我國行政管理體制、組建大部制有著重要的借鑒意義。”曹新教授表示。

　　而中央財經領導小組一名高層官員則表示，決策可分為事前、事中和事后三層面，需要進行相應的制度涉及，以使其達到平衡。

　　“決策的時候，盡可能引進民主決策的因素，通過更多的技術手段，比如專家評審等來達到過程的公正。”上述中央財經領導小組人士說。

　　對于結果的公正，上述人士建議，主要是依賴公開機制，通過社會、公眾、輿論的力量等來對決策結果進行監督，“形成一種倒逼的監督”。

　　是否要“上下一般粗”

　　理順中央與地方之間的關系，被與會專家、官員認為是決定此次機構改革成敗與否的另一個關鍵因素。

　　“不能搞上下一般粗的改革，有所作為的政府不代表是桶式的管理結構。” 寧夏自治區副主席張來武表示。

　　而中國目前的政府治理格局是自上而下的。在國務院層面推進機構改革的同時，現場官員學者建議，應該在地方進行配套改革。

　　有官員學者認為，目前已經到了縣、鄉，特別是鄉級政府，在這一輪機構改革中進行相應的職能轉變的時候了。

　　“去年到地方做了一次調研，最基本的感受是：國家給鄉一級政府的職能太多了。政府四大職能，我覺得到鄉一級也就應該承擔公共服務和社會管理這兩項職能，諸如市場監管、市場調控這些方面的事，就不要再跟這個層級的政府過多強調了。”一名與會的官員說。

　　在理清中央、省市和縣之間關系的問題上，中央黨校經濟學教研部施紅教授給出一個解決之道——首先應該考慮各級政府財權與事權統一的問題。

　　1994年實施分稅制改革后，中央的財政收入在整個財政收入中所占的比重不斷提高。目前來看，地方財政收入中增值稅分配的比例占到25%。有的地方領導抱怨，地方的事權和財權相比，地方承擔的責任與權力不相稱。

　　“經過14年的改革，中央和地方的財權和事權之間的調整，還需要進一步深化。”施紅表示，“這也是地方配套改革中的應有之義。”

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