王世玲

　　3月26日，北京大學中國政府創新研究中心主任俞可平發布了他的首部《中國政府創新藍皮書》。八年的堅持，俞可平和他的同仁們見證了這些年的地方政府創新實踐。

　　“大多數地方政府改革都是想為老百姓做事情的。”俞可平說。

　　俞可平觀察到，各地在黨內民主、民生與維權、公共服務、行政管理改革、鄉鎮改革等方面進行了改革探索，并設計了比較成熟的制度安排。但地方創新在“關鍵領域”的突破存在動力不足的現象。特別是缺乏國家制度層面的保障，使一些成熟的地方改革經驗難以推開。

　　俞可平建議要及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度，從制度上解決政府創新動力不足的問題。

　　創新不足四因素

　　盡管近些年政府創新在地方不斷涌現，但多半集中在“公共服務”領域，且區域發展不平衡。這在俞主持的獎項評選結果也可以證實。

　　該獎項把政府創新分為三類：政治改革、行政改革和公共服務�？傮w結果看，公共服務類創新的比重逐步增加。如2007年，在63個獲獎項目中有22個屬于公共服務創新類項目，約占總數35%。包括扶貧濟弱、弱勢群體維權、公益事業、社區服務、電子政府、服務基層、公共衛生等。而政治改革行列中，除了之前四川雅安、湖北咸安等外，帶有突破性的新“項目”不多。

　　“有一些領域我們認為應當突破，但是沒有突破�！庇峥善秸J為，作為學者要把原因找出來。

　　他認為首要原因是創新動力不足。

　　“如何讓那些政績突出，一心為老百姓辦實事，深得群眾擁護的官員脫穎而出？”這是俞可平一直追問的問題。

　　俞可平把地方政府改革創新動力分為三方面：壓力、激勵和制度。

　　“就壓力而言，地方政府都有的�！庇峥善椒Q。俞在本報專訪時，專門分析了地方政府承擔的改革壓力的上下來源問題——“下”來自于當地群眾的直接要求，針對一些群眾反映十分強烈的問題，政府必須做出回應性的改革；而“上”來自于上級政府做出統一部署，命令下級政府進行相應的改革。

　　“但是激勵不足。”俞可平說，如果提升那些政績平平、沒有開拓創新精神、得不到群眾擁護的官員，將嚴重挫傷各級官員的進行政府創新的積極性。

　　最關鍵的動力不足是缺乏相應的制度保障，即許多大膽的改革創新舉措因為沒有制度保障而無法推出。

　　“不從制度性改革，不從制度上保證政府的創新，甚至一些成熟的政治改革也會停步不前�！庇峥善椒Q。

　　對此，“鄉鎮主要領導‘公推公選’”，被俞可平認為是一個最明顯的例證——此項改革在一些地方試行一段時間后便停了下來，至今在全國也只有近300個鄉鎮在時斷時續地推行，還不到全國43275個鄉鎮黨委和政府的百分之一。

　　“盡管改革得到了政府官員和群眾的認可和支持，但由于組織上只給我們3年試點試行期，現在也沒給具體說法，現在就暫停了�！比ツ昴甑�，山東乳山市有關人士曾對本報記者表示，由于政策法律“紅線”，乳山市包括鄉鎮領導公推公選在內的“黨內民主”實踐，目前已停下來了。

　　除外，社會輿論包括專家是否對改革創新留有更寬松的環境，也是重要原因。

　　“政府改革創新風險太大，如果沒有寬容，地方官員和政府就受不起，就不敢去改革了�！庇峥善浇忉�，如果在現有體制下，如果地方官員真要為自己的前途考慮，只要按照上級做就可以了，改革反而風險更大。

　　相比上述理論層面，在俞可平看來，其他兩個原因屬于“現實情況”，包括部門利益和體制“惰性”。

　　法律合法性要符合政治合法性

　　鑒于政府改革屬于政改范疇，地方扮演著中央設計全局性政策的“試驗田”的角色。為此，俞可平呼吁要對地方創新創造良好的制度保證。

　　“我曾特別地呼吁有關決策部門和領導部門，對那些體現立黨為公、執政為民宗旨，并且深入改革創新制度的應該積極鼓勵，及時通過法律法規和政策形式，使之轉變為黨和國家制度，并且在全國范圍推動。”俞稱。

　　實質上，俞的呼吁來源于目前地方政改中，面臨著諸多理論與體制之惑。

　　如在一些地方進行的創新——“黨代會常任制”中，以全委會代替常委會，這種做法顯然與現有《地方黨委工作條例》規定不符。

　　同時，與人大代表相比，黨代表的權利保障沒有法律支持；還有更細節的制度設計問題，如黨代會與人代會的職能如何劃分，會議提案重合，會議成本如何解決？等等。

　　觸“紅線”是改革者必須面對的問題，而改革也會因此停止不前。

　　對此，“要正確處理法律的合法性與政治的合法性之間的相互關系。”俞表示，并解釋，法律的合法性，就是符合法律條文的規定；政治的合法性，就是符合人民群眾的根本利益，被人民群眾所接受、所認可。

　　當這兩者出現矛盾時，最終法律的合法性要符合政治的合法性�！耙�進行修改相關的法律條文，鼓勵符合人民群眾利益的改革創新行為�！庇峥善椒Q。

　　盡管地方政府改革仍需要國家層面的制度保證，但俞可平認為，目前中央政策仍給地方創新留下了充足空間，地方可以邁開改革的步伐。雖然他沒有給地方給出具體政策建議，但提出了幾點基本原則。

　　第一，“地方差距太大了，不能簡單學別人的經驗�！庇峥善椒Q，如湖北咸安鄉鎮配套改革經驗，換到其他不同社會條件的地區，可能效果就不一樣。

　　其次，盡管如此，但并不等于關起門來自己“琢磨”，要重視學習他人的先進經驗。

　　俞可平分析稱，我們一直強調政治體制改革，政治體制是絕不能照搬的，尤其是西方的政治體制中國絕不能照搬，這是我們既定的政治方針、政治原則。

　　但是政府創新是政治體制改革當中帶有技術性的內容，無論在哪一種政治體制中，哪個執政的政府都希望有更高的行政效率，有更低的行政成本，有更強的執政能力，能夠得到公民更多的支持。

　　“事實上，近年來我們在國內推行的一些政府改革創新舉措，事實證明很有成效，深得人民擁護，最初就是向國外學習、借鑒。”俞表示，如聽證制度、“一站式”服務、“首問責任制”等。

　　最后，有些改革具有共性，地方政府之間要相互借鑒經驗，減少改革成本。

　　在上述原則下，俞可平認為地方完全可以大膽地進行改革試驗。“政府改革是中央的事，不是地方的事，這是一個誤解。事實上，在現行政策下，地方政府改革創新方面是有很大空間的�！庇峥善奖硎尽�

　　相關

　　俞可平地方政府創新十個方面的想法

　　一、政府創新是政治體制改革的重要內容，在整個社會體制當中具有特殊的重要性。

　　二、政府創新尤其需要進一步解放思想。

　　三、政府創新需要有整體戰略和長遠戰略，

　　四、政府的改革創新，需要有良好的制度保證。

　　五、要善于總結各級政府的改革創新經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度，從制度上解決政府創新動力問題。

　　六、各級黨政應當有高度的政治責任心和強力的改革創新精神。

　　七、政府創新不能簡單的一刀切，不能簡單的學別人的經驗。

　　八、政府創新是世界性的潮流，要重視學習他人的先進經驗。

　　九、在現行的政治框架內，各級地方政府改革創新有很多的自主空間。

　　十、政府創新不能搞政績工程，切勿搞政績秀。