中國多維扶貧的成就及展望

　　夏慶杰

　　一、經濟增長、貧困與多維貧困

　　世界銀行和諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞?森（Sen， 1999）一致認為：貧困的表象是收入或消費貧困，其本質是絕大多數貧困人口以教育和健康為代表的人力資本的缺乏。導致這種狀況的根本原因是一個國家或社會教育和醫療等公共設施供給的不足和缺失。Alkire和Foster（2007、2011）兩位學者近一步把阿馬蒂亞森關于個人能力的理論發展為多維貧困，其主要指標有健康、教育、飲用水、廁所、用電、交通等多維指標。據此，本人認為：多維貧困與收入貧困不同，主要指教育醫療及其他公共設施的缺失。

　　早在紅色瑞金時期我黨就開始關注根據地人民的教育和衛生建設；在晉察冀抗日根據地，我黨大規模開展了根據地廣大人民的教育、醫療及婦女解放工作。從新中國成立到改革開放以前，中國政府在教育、醫療、水、電、交通、通訊等人類發展基礎設施建設方面取得了令人矚目的成就。然而，由于重工業發展戰略以及計劃經濟體制的缺陷，改革開放前絕大多數城鄉人民處于貧困狀態。盡管如此，從新中國成立到改革開放前的中國政治經濟社會發展為改革開放后的中國經濟奇跡奠定了堅實的政治經濟社會基礎。阿馬蒂亞?森說，改革開放前新中國在人力資本上的積累，為改革開放后的中國經濟奇跡進行了充分的社會準備（Sen， 1999）。由此可以看出，一個國家或社會的社會基礎設施的發展本身并不能保證導致收入貧困的消除，但是可以成為該國經濟起飛的必要條件之一。

　　改革開放就是把中國解放后儲備的巨大能量發揮出來。引爆中國巨大能量庫的魔法，就是在中國經濟體系中引入市場因素。中國改革開放政策的實質，是在中國計劃經濟和國有企業為主的經濟體系中不斷引入市場因素，農村集體企業、個體企業和城鎮非國有企業在上世紀80年代初期選擇從事紡織服裝等輕工業，完全是自然而然的市場化自主行為，因而80年代的中國初始工業化的成功更多是當時中國情況下市場化的結果。另外，只有廣大基層民眾能夠大規模參與的工業化才能實現大規模快速減貧，除此之外別無他法。

　　二、新中國成立以來多維扶貧實踐和成就

　　新中國成立以來，政府通過教育、醫療、性別平等、婦幼健康、碘缺乏防治等人力資本的投資，提高農民創造財富的能力；通過電力、交通、通信等基礎設施的建設，提高農村居民生活便捷程度；通過異地扶貧搬遷、改爐改灶、安全飲用水等幫助農村居民改善人居環境；通過五保、低保、農保等兜底政策，保障弱勢群體的生活質量。

　　從教育扶貧發展歷程來看，教育扶貧的內涵隨著經濟社會的發展而發展。教育扶貧政策已經從初期的文化掃盲和義務教育，逐步拓展到涵蓋學前教育、基礎教育、職業教育、繼續教育等多層次、多類型教育在內的政策體系；教育扶貧項目計劃也細化到各個領域，如學前教育三年行動計劃、農村義務教育學生營養改善計劃、國家農村貧困地區定向招生專項計劃、鄉村教師支持計劃等（鐘秉林，2016）。然而，在教育扶貧過程中也出現一些問題值得反思，比如“大躍進”時期的冒進主義、“撤點并校”的盲目主義。此外，隨著工業化、城鎮化的推進，農民工進城帶來的留守兒童、隨遷子女的義務教育也引起政府和受教育者的注意。針對新時期出現的新問題，政策制定者需要及時出臺相關的政策，以保障這些特殊群體平等的受教育機會。

　　從醫療扶貧發展歷程來看，經歷了改革開放前農村合作醫療全民保障的幸福時期，也經歷了合作醫療解體，農村居民因病致貧的階段，再到以大病統籌為主的新型農村醫療合作制度的重構。與改革開放前的農村合作醫療保險相比，新農合是以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，在因病致貧、因病返貧上發揮一定的積極作用。然而，新農合在基本衛生服務提供、門診醫療報銷、異地結算方面還存在不盡人意的地方，未來需要根據現實中存在的問題，不斷健全和完善，以保障農村居民、外出打工者參與保險的積極性。

　　從基礎設施發展歷程來看，電力、交通、通訊、安全飲用水等方面都取得了顯著的成效。其中，電力方面，經過幾輪升級改造后，農村用電從“點燈看電視”升級到了電力化生產，用電從消費層面進步到生產層面（奕含，2017）。但是由于歷史和自身建設的問題，農村的電網基礎設施建設差，電網負荷低，經常出現一些運轉故障，因此仍有必要對農村電網進行合理規劃及改造，以滿足農村居民日益增加的用電需求（胡風強等，2017）。交通方面，盡管我國貧困地區交通建設取得了一定成效，但總體上交通基礎設施供給無論從路網通達深度還是通暢水平都無法滿足農村經濟的發展需要。另外，大部分貧困地區公共客運服務基本解決了“開得通”問題，如何“留得住”卻是共同難點（向愛兵、李名良，2016）。安全飲用水方面，目前我國基本解決了人畜飲水的問題，不過如何解決水污染造成的健康問題，依然任重道遠。信息化方面，農村信息化是解決貧困問題的突破口和重要驅動力。不過，在農村貧困地區信息化建設中，不僅要搞好實現信息化的基礎設施建設，更重要的是培養能熟練使用農業科技信息的人，即要讓農民成為有較高信息素質的社會主義新型農民。

　　從人居環境發展歷程來看，經過近40年的發展，我國在改爐改灶、廁所衛生、易地扶貧搬遷等方面取得了一定的成就，但是垃圾分類處理、廁所衛生等影響居民身心健康的人居環境仍然有待進一步提升。此外，搬遷移民是非常脆弱的群體，不僅生產、生活上存在困難，文化精髓也存在困惑，有故土難離的戀鄉情結。因此，在搬遷工作中不僅要重視安置區的基礎設施建設，更要重視其教育、醫療、衛生、文化等公共服務配套的健全，才能讓他們“搬得出、留得住”（楊正學，2016）。

　　從農村社會保障發展歷程來看，經過近40年的發展，我國已經初步建立了與市場經濟相適應的社會保障制度框架。然而，我國現行的社會保障制度仍然存在諸如保障水平低、覆蓋面小、養老保障的社會互濟性低、城鄉差距明顯等問題。如何縮小城鄉社會保障在立法、管理體制、資金籌集、待遇方面的差距，政策制定者依然面臨較大的考驗與挑戰。

　　三、黨的十八大以來的扶貧攻堅戰

　　十八大以來黨中央提出要在2020年徹底根除貧困。讓省、市、縣、鄉四級第一書記以及大批干部下鄉扶貧是十八大以來黨的領導集體具體踐行黨的群眾路線的重要舉措，也是中國社會主義制度優越性和中國國家能力的具體體現。

　　鄭永年（2017）教授認為，中國農村的貧困問題可能產生于鄉村基層治理的失敗；讓省、市、縣、鄉四級第一書記以及大批干部下鄉扶貧將大幅度提高鄉村治理水平。具體而言，現在的幾千萬貧困人口是扶貧過程中的最難啃的硬骨頭。科學研究發現，貧困導致貧困人口的判斷能力、企劃能力下降（Mani et al．， 2013），貧困戶的社會關系網絡更為薄弱、借貸能力低下（向仁康，2011）。貧困人口在社會上沒有聲音（voiceless），經濟上極為脆弱（vulnerable），經受不起任何打擊。省、市、縣、鄉四級書記及大批干部駐村一對一精準扶貧就是給貧困戶提供智力、財力、社會網絡關系扶貧，并通過產業項目推動貧困戶在經濟上脫離貧困，真正做到“弱農戶，強推動”。

　　在中國成為世界第二大經濟體和第一大制造國之后，減少對出口的依賴和有效增加內需構成了中國經濟穩步增長的關鍵。快速根除貧困和逐步減少收入差距，一方面可以改善中低收入群體的生活質量，另一面還可以提高整個經濟的有效需求。中低收入群體的消費邊際傾向最高。因而，根除貧困和減少收入差距是中國經濟穩步增長的物質基礎。

　　四、2020年根除貧困后的挑戰及對策

　　在繼續保持我國在教育、醫療、水電、交通運輸、男女平等、改爐改灶、改造廁所、低保五保救助、自然災害救助等方面的多維扶貧之外，還應該關注以下問題：

　　（1）實施農村農牧業保險，避免脫貧戶返貧。2020年根除貧困后面臨的首要問題，是如何保證那些脫離貧困但是其收入水平徘徊在貧困線附近的農戶如何不再陷入貧困。農牧業生產受氣候變化和自然災害的影響較大，因而從事農牧業生產的農戶在經濟上是極為脆弱的，一場天災就會導致這些農戶再次陷入貧困。購買農牧業生產保險就成為2020年脫貧農戶不再陷入貧困的重要制度保障了。

　　（2）建立大醫院專家教授鄉村定期巡診制度，解決偏遠地區人民就醫難問題。對于遠離大城市的廣大農村居民而言，求醫看病恐怕是最困難的事情了。不僅路途遙遠、旅行住宿費用昂貴，而且常常很難得到好醫生的治療。在十八大以來的扶貧攻堅戰中，陜西省建立了省城大醫院的專家教授鄉村巡回醫療制度，到縣城、鄉鎮甚至農民家里為農民診治，大大緩解了農民就醫難問題。如果建立全國大醫院的專家教授常年鄉村巡回醫療制度，將有效緩解農民的就醫難問題。

　　（3）對農村常見病前置醫療預防干預，降低因常見病導致的因病致貧。因病致貧依然是農村脫貧群體返貧的一個主要危險，盡管農村醫保制度在很大程度上可以幫助患病家庭報銷絕大部分醫療費用，但是患病家庭的陪護病人任務也是一項沉重的負擔。實際上，因病致貧的多是農村中老年居民的常見病如心腦血管疾病、胃病等。對這些疾病如果早期進行醫學干預，可以避免大部分常見病的大面積發生，從而不僅可以節約農村醫保基金的開支，而且可以在很大程度上避免因病致貧現象的發生。

　　（4）在貧困地區重新設置小學，解決貧困家庭兒童上學難問題。農村撤校并校在一定程度上導致了貧困地區農村兒童上學距離遠、輟學率提高；上學距離遠加重了農村居民上學、陪護、住宿、伙食等方面的成本，把教育成本轉嫁給了貧困農村居民（史耀波、趙欣欣，2016）。在貧困地區和山區恢復小學將改善貧困地區兒童的受教育狀況、減輕貧困家庭的教育負擔。

　　（5）增加對農村離異女性的救助，避免離異女性的返貧。難以脫貧的農村婦女及其家庭，通常是由于其陷于多重困境，或面臨兩種以上的貧困因素威脅 ---- 子女教育費用居高不下、家庭成員患病（尤其是患慢性病）、家庭勞動力缺乏尤其是可以外出務工的勞動力缺乏等問題常常是交叉并存。與此同時，婚姻風險正在成為農村留守婦女面臨的另一大致貧因素。留守婦女家庭收入主要依賴丈夫的務工收入，因此一旦離婚，婦女的生活往往容易陷入貧困狀態（吳惠芳，2016）。

　　（6）調整國家戶口居住政策，從根本上解決留守兒童問題。據民政部網站消息，2016年農村留守兒童人數為902萬，留守兒童得不到父母的日常關愛，身心健康、教育、安全等受到嚴重影響（段成榮，2016）。調整整個國家的城鎮戶口居住政策，提高城市對城市農民工的全方位接納，允許農民工子女入托入學將有效解決農村留守兒童問題。

　　（7）移風易俗，減少農村因大操大辦婚喪嫁娶導致的貧困。近年來農村大操大辦婚喪嫁娶、升學滿月酒等，導致農戶經濟負擔沉重。這是一個死循環，只能靠政府的外部干預才能解決。縣鄉政府應該對大操大辦婚喪嫁娶升學滿月酒等進行禁止和處罰，并倡導清新節儉的社會風尚。

　　（8）消除鄉村環境污染，建設美麗鄉村。隨著農村富裕程度的提高和農村消費工業品的大幅度增加，農村各類工業消費品垃圾的污染也越來越嚴重。集中科學處理農村工業消費品垃圾，將有助于美麗鄉村的建設。

　　（9）讓城市接納農民工，減少農民工貧困。目前我國約有2.5億農村人口在城市生活和工作（段成榮，2016）。由于城市戶口居住政策上的問題，在城市的農村人口很難享受城市的醫療、教育、養老等社會保障政策。此外，由于在城市的農村人口多居住擁擠、不敢消費，因而生活在相對貧困的狀況之下。實現城鄉一致的戶口居住、社會保障、上學就醫等政策將有效緩解城市農民工家庭的貧困問題。

　　（10）加強黨對農村的領導，下派大學生村官，增加縣鄉干部下村，強化政府鄉村治理。鄭永年（2017）教授認為，中國農村的很多問題（如宗族黑社會勢力、非法宗教等）是改革開放以來政府鄉村治理薄弱造成的。十八大以來的扶貧攻堅戰、省市縣鄉四級書記下鄉扶貧是踐行黨的群眾路線和加強鄉村治理的重要舉措。2020年根除貧困后，加強鄉村黨建、鄉村治理的任務依然嚴重，強化大學生村官和縣鄉干部下村，將有助于鄉村治理。

　　參考文獻：

　　1． Alkire， S．， and J． E． Foster （2007）． “Counting and Multidimensional Poverty Measurement，” Oxford Poverty and Human Development Initiative， OPHI Working Paper．

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　　3． Mani， A．， S． Mullainathan， E． Shafir， J． Zhao （2013）． Poverty Impedes Cognitive Function． Science， 341， 976-980．

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　　7． 史耀波、趙欣欣（2016），農戶視角的撤點并校政策認可度影響因素識別研究———基于陜西、寧夏與青海農村調研數據。《中國農業大學學報》，2016，21（7）：171-180。

　　8． 吳惠芳（2016），農村婦女扶貧面臨的新挑戰。婦女研究論叢，2016（6）：12-14。向愛兵、李名良（2016），貧困地區交通發展問題及交通扶貧政策效果分析。中國交通觀察，2016（11）。

　　9． 向仁康（2011），社會資本理論視角下我國城市貧困及反貧困研究。《文史博覽》，2011（9）：42-44。

　　10． 楊正學（2016），關于易地扶貧搬遷工作的幾點 建議。中國人民政治協商會議邢臺市委員會，2016-4-28。

　　11． 奕含（2017），千億扶貧大工程提前竣工，1.56億農民用上動力電。觀察者網，2017-9-30。

　　12． 鄭永年（2017），中國農村的貧困與治理。《鳳凰評論》，2017-12-8。

　　13． 中共中央（2014），《十八屆五中全會公報》。

　　14． 鐘秉林（2016），教育扶貧是最有效、最直接的精準扶貧，中國民族教育，2016-5-10。

　　（作者系北大經濟學院教授）

責任編輯：李彥麗