專題：北大賽瑟（CCISSR）論壇·2023（第二十屆）

　　來源：北京大學經濟學院

　　2023年10月27日至28日，由北京大學經濟學院和北京大學中國保險與社會保障研究中心（CCISSR）主辦的“北大賽瑟（CCISSR）論壇·2023（第二十屆）”在北京大學舉行。中國社會保險學會會長、人力資源和社會保障部原副部長胡曉義應邀出席論壇，并發(fā)表主旨演講。會議由北京大學中國保險與社會保障研究中心主任鄭偉主持。以下是胡曉義的演講內容。

胡曉義發(fā)表演講

　　2021年2月26日，中央政治局就完善覆蓋全民的社會保障體系進行第28次集體學習，習近平總書記發(fā)表重要講話（2022年4月以《促進我國社會保障事業(yè)高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》為題在《求是》刊發(fā)，以下簡稱“2.26講話”），以馬克思主義中國化、時代化的立場、觀點、方法，全面闡述中國共產黨建設和完善社會保障體系的目標、方針、策略。這是一篇以習近平新時代中國特色社會主義思想指導社會保障改革發(fā)展的綱領性文獻，經過兩年學習和實踐，我們對其豐富內涵和深遠意義有了越來越多的感悟，本文僅就其中闡明的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效問題，結合貫徹黨的二十大精神談幾點體會。

　　“2.26講話”指出：“現(xiàn)在，我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段?！边@是一個極為重要而精確的判斷。回顧改革開放40多年的歷程，在較長一段時間，自下而上探索、鼓勵各地創(chuàng)新、“摸著石頭過河”是主導性路徑選擇，這具有時代必然的特征，社會保障領域亦莫能外。而隨著我國社會保障體系不斷發(fā)展，過度分散化的格局——無論是區(qū)域的、制度的、管理的——造成愈多愈大的摩擦，空耗社會運行成本，因此，加強頂層設計、全國一盤棋成為新時代社會保障發(fā)展的必由之路。這當然不是否定前人的貢獻，而是與時俱進的提升。

　　對社會保障改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的內涵和本質，習近平總書記做了提綱挈領的概括：“要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調推進能力，確保各項改革形成整體合力。”我們領會這段話的要旨，把社保體系內部各方面及與其相關領域聯(lián)系在一起，把黨的十八大以來10年改革實踐與謀劃未來綜合在一起，可以從5個層面進行觀察與思考。

　　第一，同一社保制度內的結構調整與平衡。社會保障系統(tǒng)由多個單項社保制度組合而成，各項社保制度首先要實現(xiàn)內部結構穩(wěn)定、均衡，實現(xiàn)自洽，才能作為合格的“基礎構件”參與大系統(tǒng)的集成。在這一層面，黨的十八大以來已經實踐、目前還在推進、未來仍需著力的主要有3項：其一，重點制度模式轉型。職工基本養(yǎng)老保險從曾追求“部分實賬積累”轉為現(xiàn)收現(xiàn)付制，而把資金積累功能外移至第二、第三支柱和戰(zhàn)略儲備；職工基本醫(yī)療保險將部分個人賬戶轉為門診統(tǒng)籌。這兩項“統(tǒng)賬結合”制度，都以更凸顯公平互濟屬性而定型，從而達成了內在邏輯一致，避免了顧此失彼的悖論。其二，豐富各制度內的結構層次。職工養(yǎng)老保險方面，完善企業(yè)年金，建立職業(yè)年金，開始試行個人養(yǎng)老金，總體完成了多支柱體系框架的建構；醫(yī)療保障方面，基本醫(yī)保、醫(yī)療救助、補充醫(yī)保互為支撐的架構也已成型；工傷保險方面，一些高風險行業(yè)在基本保險之上疊加商業(yè)意外傷害險，一些單位附加雇主支付的工亡待遇，也顯示出多層次的雛形。但這僅僅是起步，糾正“一支獨大”畸形、防止政府無限責任、調動社會和市場的積極性，特別是擴大年金制度覆蓋范圍，規(guī)范發(fā)展個人養(yǎng)老保險，積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險，更好滿足人民群眾多樣化需求，要做的事還很多。其三，提高基金統(tǒng)籌層次。企業(yè)職保經過幾年“中央調劑制度”的過渡，已經進入全國統(tǒng)籌，一年數(shù)千億資金跨省調劑，初步形成中央與各省責任共擔機制，這是“辦成許多過去想辦而沒有辦成的大事”的典型之一?；踞t(yī)療、失業(yè)、工傷保險基金省級統(tǒng)籌也提到了緊迫日程。這符合社會保險“大數(shù)法則”，也是構建新發(fā)展格局的要求。在追求高質量、可持續(xù)發(fā)展的進程中，各項社保制度內部的模式優(yōu)化、結構均衡、責權對稱，仍是系統(tǒng)集成的基礎性課題。

　　第二，各項社保制度之間的統(tǒng)合與協(xié)調。組成社會保障系統(tǒng)的各項制度相互作用、相互依賴，維護它們之間的順暢連接、促進其有機融合，是系統(tǒng)穩(wěn)定運行并有效發(fā)揮特定功能的必要條件。黨的十八大以來，在各項社保制度自身不斷發(fā)展完善的基礎上，制度之間的整合、統(tǒng)籌、協(xié)調力度明顯加大，從而提升了社保體系的整體效能。制度整合的范例有：改革機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度，與企業(yè)制度并軌；先后統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；合并實施生育保險與職工醫(yī)保。這些整合更好彰顯了社保體系的公平性，提高了運行效率。政策銜接的范例有：養(yǎng)老保險實現(xiàn)跨地區(qū)、跨制度的關系轉續(xù)；基本醫(yī)保也從異地就醫(yī)住院費用直接結算逐步擴展到門診費用直接結算，數(shù)千萬人次受益。戰(zhàn)略支持的范例有：養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等制度精準扶助農村貧困人群，托底保障，有力支持了脫貧攻堅目標的實現(xiàn)。面向未來，社保制度間的連接、充實的課題仍有不少，如介于養(yǎng)老和工傷保險之間的非因工傷殘待遇的制度化，介于養(yǎng)老和醫(yī)療保險之間的老年人長期照護的社會保險需求，職工與居民基本養(yǎng)老保險進一步整合為國民年金制度的可能性也在上升。這些都需要預做研究，審時度勢地推進。

　　第三，社保體系中制度、體制、經辦、安全監(jiān)管的統(tǒng)籌。除了狹義的各項社保“制度”之間的整合、連接外，系統(tǒng)集成、協(xié)同高效還要求社保制度安排與管理體制、經辦服務體系、安全監(jiān)管機制有機統(tǒng)一、協(xié)調推進，避免空有一套政策卻因體制、流程、監(jiān)管不到位而難以落實。“2.26講話”強調堅持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，指的是廣義的“制度”，要求增強制度的剛性約束，加強對制度運行的管理監(jiān)督。在體制整合方面，黨的十九屆三中全會決定調整人社、民政部門部分職能，設立退役軍人事務部和國家醫(yī)療保障局，減少了因部門職責交叉產生的摩擦，強化了一些薄弱環(huán)節(jié)，為社保體系健康發(fā)展提供了更優(yōu)體制保障。在社保經辦管理服務方面，按照中央提出的建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺、加強社會保障精細化管理、深入推進社保經辦數(shù)字化轉型等目標要求，社會保險信息化管理、標準化經辦、一站式服務取得長足進步，最顯性的指標是全國社?？òl(fā)行達13.68億張，其中電子卡覆蓋7.15億人，全年訪問量超112億人次。在基金安全方面，習近平總書記要求“以零容忍態(tài)度嚴厲打擊欺詐騙保、套保或挪用貪占各類社會保障資金的違法行為”，黨的二十大對我國社會保障體系的表述首次增加了“安全規(guī)范”的規(guī)定性，提出“健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系”。朝著這個目標行進，黨的十八大以來，已經有了《全國人大常委會對刑法第二百六十六條的解釋》《最高人民檢察院關于貪污養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險基金適用條款規(guī)定的批復》《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》等堅實足跡，但任重道遠，反貪防騙永遠在路上。

　　第四，社保體系現(xiàn)實與未來的平衡。“2.26講話”明確指出：“要增強風險意識，研判未來5年、15年乃至30年我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結構變化等發(fā)展趨勢，分析社會保障可能面臨的新情況新問題，提高工作預見性和主動性，未雨綢繆采取應對措施?！边@就是說，系統(tǒng)集成、協(xié)調高效的理念和方法還應投射到時間維度上?，F(xiàn)實與長遠的綜合平衡，問題導向與目標導向的統(tǒng)籌兼顧，集中體現(xiàn)在4個改革方向上：保持社保資金的長期平衡——基本養(yǎng)老保險基金市場化投資運營、劃轉部分國有資本充實社會保障基金等重大戰(zhàn)略決策要持續(xù)地、不折不扣地貫徹落實，切實壯大戰(zhàn)略儲備。調整老年撫養(yǎng)比——平穩(wěn)實施漸進式延遲法定退休年齡，要合理把握改這項革方向、節(jié)奏、力度，加強輿論引導，最大程度凝聚全社會共識和合力。推進社會保障法治化——從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)加強社會保障工作，將以往由政策文件主導社會保障發(fā)展的樣貌轉為納入法治軌道，初步形成社會保障法律法規(guī)體系，這應當是新時代我國社會保障體系走向成熟的顯著標志。與時俱進地“擴容”——3年來，我國社會保障領域針對新冠疫情實施了多項應急響應機制。未來，類似的突發(fā)重大風險仍會不時出現(xiàn)，我們要總結已有經驗，完善“智慧庫”“工具箱”，使社保體系既能抵御生老病死等常規(guī)風險，又能及時有效應對非常規(guī)的重大風險。

　　第五，社保體系與相關體系的關聯(lián)與協(xié)同。任何系統(tǒng)都是更大系統(tǒng)的組成部分。在搞好系統(tǒng)內穩(wěn)定平衡的同時，重視與更大系統(tǒng)的協(xié)調融合，是系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的題中應有之義。對社會保障體系而言，一要與其他民生領域的制度建設與事業(yè)發(fā)展協(xié)同一致，特別是始終不渝地支持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。抗疫期間施行階段性免減緩社保費政策和調用失業(yè)保險基金援企穩(wěn)崗措施，看似社?；饻p收增支受損，卻換來企業(yè)、社會、勞動者人心的穩(wěn)定，贏了“大盤”，是值得總結的經驗。二要正確認識和處理經濟發(fā)展與社會保障的水漲船高關系，遵循水淺行小舟、水深走大船的客觀規(guī)律，堅持在發(fā)展基礎上穩(wěn)步提高保障水平，不做過高承諾，不開空頭支票，避免盲目的“福利趕超”導致社會活力不足。三要拓展國際視野，密切關注國外社會保障發(fā)展，增強包容性，汲取有益經驗，立足國情而借鑒；又要用好國際舞臺，積極發(fā)聲，講好中國社會保障故事。

　　“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”雖然只有8個字，卻是總結歷史、立足現(xiàn)實、面向未來的遠見卓識，準確抓住了新時代我國社會保障改革的關鍵，清晰描述出未來社會保障體系高質量可持續(xù)發(fā)展的鮮明特質。我們要深刻領會，持續(xù)地付諸改革實踐。

　　供稿：北京大學中國保險與社會保障研究中心

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責任編輯：曹睿潼