改革是最重要的事，降低系統(tǒng)風險，釋放潛在增長，修復社會預期。

文：天風宏觀宋雪濤/聯(lián)系人張偉

用一個詞來概括中國經(jīng)濟的現(xiàn)狀，就是轉型。

今天中國經(jīng)濟的轉型涉及各個方面。從宏觀角度看，過去三年房地產保持了每年投資平均下滑約10%、銷售平均下滑近20%、新開工平均下滑近30%的趨勢，但是經(jīng)濟總量仍然保持了每年4%以上的名義GDP增長。

背后是經(jīng)濟增長模式已經(jīng)從過去依靠“房地產-金融-土地財政-基建投資”的債務擴張型驅動，轉向了依靠制造業(yè)效率提升、成本下降、技術驅動帶來的出口份額持續(xù)增長和大眾消費、服務消費的穩(wěn)定增長。

經(jīng)濟在去地產化的同時，也在去金融化。2023年開始，金融數(shù)據(jù)中的數(shù)量型指標例如M2、社融、中長期貸款等與經(jīng)濟數(shù)據(jù)的相關性有所走弱。金融對實體經(jīng)濟的反映更多體現(xiàn)為價格，比如短期利率反映短期資金供求，長期利率反映長期經(jīng)濟預期。

包括地產和金融在內的各行各業(yè)都在發(fā)生轉型，曾經(jīng)受房地產銷售影響的汽車，對房地產早已不再依賴。鋼鐵、家具這些地產重度依賴型行業(yè)，也在朝著出口和消費等新需求轉型，比如汽車、造船的用鋼需求明顯上升，粗鋼產量與房地產投資的相關性明顯走弱，但是水泥、瀝青受地產的影響暫時還無法被其他行業(yè)消化。

在大多數(shù)行業(yè)開始轉型或者轉型接近完成之時，地方財政的轉型還存在著一定挑戰(zhàn)。2023年以賣地為主的政府性基金收入占地方綜合性財政收入的36%，賣地占綜合收入的32%。土地財政位于高峰的2021年，土地出讓金達到8.7萬億元，2022、2023年下降到了6.7、5.8萬億，預計今年土地出讓金將繼續(xù)下滑到4.5萬億元左右。

“房地產-金融-土地財政”的鏈條停滯使得地方財政收入承壓，但是支出難以等比例下降，保工資、保運轉、保民生（三保）是地方政府的底線支出，其他正常支出比如債務付息也難以快速壓降。

在土地財政降溫的背景下，僅靠中央加杠桿彌補地方財政收入難以解決長期問題，地方財政壓力還會持續(xù)存在，地方政府債務和地區(qū)性中小金融機構成為了兩個最主要的系統(tǒng)風險，如果沒有得到及時解決，風險可能會向其他領域傳導。

有效地解決發(fā)展和轉型中的地方政府債務問題，不是靠加杠桿或刺激經(jīng)濟，而是需要靠改革幫助地方政府加快轉型，適應經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變——讓錢變多，讓事變少。

錢變多，在土地財政降溫的背景下，需要增加地方的財政收入，培育稅源，調整稅種。

培育稅源需要弄清楚未來的稅源在哪些行業(yè)哪些地區(qū)。當前經(jīng)濟增長模式已經(jīng)出現(xiàn)轉變，意味著地方政府的稅源也和過去有所不同，從房地產、土地、金融轉為制造業(yè)、出口、大眾消費。

站在擴大稅源的角度，地方政府未來可能將積極培育壯大制造業(yè)的優(yōu)勢能力、提高出口規(guī)模和國際競爭力，以及擴大大眾消費和服務消費，讓能發(fā)展的地區(qū)更充分的發(fā)展，創(chuàng)造更多稅源。

改革的核心是解放生產力，讓生產要素（勞動、資本、土地、技術、數(shù)據(jù)）去效率高的地方發(fā)揮作用，但是今天仍然有兩個關鍵要素的流動和配置受到不同程度的影響，一個是土地指標，另一個是戶籍人口。

土地要素的市場化程度不高，仍然以耕地保護為首要目標，保留耕地紅線，而且過去向發(fā)展落后地區(qū)傾斜建設用地指標，結果是有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤浇ㄔO用地指標不足，發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕牡胤浇ㄔO用地指標較多。

如何將土地指標特別是工業(yè)建設用地指標，從不適合發(fā)展制造業(yè)和出口的地方流轉或者交易到現(xiàn)代化制造業(yè)能夠進一步做大做強的地方，這是土地要素市場化改革的重要議題。

總書記在2月19日的二十屆第四次深改委會議上提到要“增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展保障能力”，“建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度”。

土地指標的市場化配置會改變中國經(jīng)濟的地理布局，如果未來大多數(shù)工業(yè)和出口集中在沿海地區(qū)、中部關鍵省份和西部兩大經(jīng)濟圈，那么人口也會朝這些地方集中，獲得公共服務的戶籍限制也需要相應放開。所以，土地指標跨區(qū)域流轉交易和戶籍制度改革是要素市場化的重要構成。

1994年分稅制改革能夠順利推進的重要背景是地方政府通過土地出讓彌補了收入缺口，營改增使得地方稅源進一步集中到了土地財政上，在土地收入長期下滑的背景下，提高地方債務的可持續(xù)性，需要適當調整中央和地方的分稅比例，增加地方財政收入。

今天的主要稅種包括增值稅、企業(yè)和個人所得稅、消費稅等。消費稅過去完全歸屬于中央稅，主要在生產環(huán)節(jié)征收，導致的結果是地方政府“重生產、輕消費”，因為拉動生產能夠帶動當?shù)氐脑鲋刀惡推髽I(yè)所得稅，而拉動消費可能貢獻的是其他地區(qū)的稅收。地方政府“重生產、輕消費”造成了過度補貼、消費力不足等供需失衡問題，比如某些地區(qū)鼓勵汽車消費出臺補貼政策只針對本地汽車品牌。

如果消費稅征收從生產端后移到消費端，從中央獨享變成了央地分享，顯而易見的好處是地方政府有鼓勵消費的真實動機，并且征收效率提升，也能減輕偷稅漏稅的問題。過去消費稅征收是以出廠價為基準，而在消費端征收以銷售價為基準，一定程度上也提高了消費稅的稅基。

過去消費稅的征收范圍較窄，主要針對煙酒、汽車、成品油、奢侈品等少數(shù)高端消費，未來征收范圍有可能擴大，逐漸成為包括大多數(shù)普通消費品在內的價外稅，比如除了煙酒車油奢之外的可選消費也可能會逐步納入消費稅征收范疇。

2019年國務院印發(fā)21號文中明確提出“調整完善增值稅留抵退稅分擔機制”、“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，今年年初財政預算再次提到“推動消費稅改革，完善增值稅制度” 。

事變少，核心是改革考核機制，重塑央地關系。

GDP錦標賽的考核機制在過去的高速發(fā)展期起到了正向激勵作用，但進入提質階段后，發(fā)展模式和考核機制更應該與資源稟賦相結合，有些地方擅長發(fā)展高新技術產業(yè)，有些地方適合發(fā)展制造業(yè)，有些地方的資源稟賦不適合工業(yè)，但是適合現(xiàn)代化農業(yè)、生態(tài)旅游和環(huán)境保護。

過去一些地方政府通過違規(guī)出臺“小政策”、“稅收洼地”、“財稅返還”的方式來招商引資，造成了地方政府的不良債務和重復建設浪費問題，這些做法未來將逐漸被禁止。

6月13日國務院出臺《公平競爭審查條例》，明確各地稅收優(yōu)惠、財政獎補面臨全面審查、清理。2024年以來，全國審計工作會議、國新辦新聞發(fā)布會、全國稅務工作會議都從不同的角度都提出對各地招商引資中的涉稅問題進行專項治理。

解決發(fā)展和轉型過程中的問題，需要調整地方政府的考核機制和發(fā)展模式，完成“應試教育”到“素質教育”的轉變。“按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢”，“產業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中”。

讓適合發(fā)展制造業(yè)的地區(qū)有更多的建設用地指標和人口規(guī)模，培育更大的稅源，貢獻更多的稅收。讓適合發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)和生態(tài)旅游的地區(qū)有相應的土地指標收入和轉移支付，并減少招商引資、基礎設施建設等方面的支出。

改革一環(huán)套一環(huán)，牽一發(fā)動全身，很難單兵突進，改變地方政府考核機制，釋放要素市場化潛力，推進財稅體制改革，這三個方面需要相互配合推進。通過改革加快地方政府轉型，解決當前經(jīng)濟運行和經(jīng)濟轉型過程中的阻礙和風險。

發(fā)展新質生產力離不開全面深化改革。新質生產力的核心是創(chuàng)新，根本是效率。無論是要素配置改革、財稅體制改革還是考核機制改革，都是在提升經(jīng)濟運轉的效率。優(yōu)化要素的配置，讓有限的資源能夠發(fā)揮更大的作用；調整稅源和稅種，讓地方財政更契合于經(jīng)濟結構的轉型，重視新動能和消費市場的培育；改革考核機制，更大程度地發(fā)揮不同地區(qū)的資源稟賦和比較優(yōu)勢。

改革不是搞刺激，如果指望改革是貨幣寬松或者財政加杠桿大規(guī)模投資到某個領域，那是對改革的誤解。

盡管改革在經(jīng)濟上見效需要漫長的實踐和等待，但改革本身就是最大的積極信號，降低系統(tǒng)風險，釋放潛在增長，修復社會預期。

[1]https://tdzx.fuzhou.gov.cn/jdhy/zcjd/202306/t20230627_4627179.htm

本文對于改革政策的預期存在主觀性，或與最終政策存在偏差；政策的推出節(jié)奏存在不確定。

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