來源：中國金融雜志

作者｜高波「中國人民銀行太原中心支行行長」

文章｜《中國金融》2021年第8期

在全球應對氣候變化的大背景下，各國積極推動經濟結構向綠色、低碳、可持續轉型。為幫助受低碳轉型影響嚴重的地區、行業和群體，歐美主要經濟體設立了公平轉型基金，對受低碳轉型影響較嚴重的資源型地區、高碳行業和群體進行傾斜，側重于這些地區經濟的多樣化，以及對其工人進行再培訓、轉崗，支持企業及其員工適應新經濟結構，避免出現低碳轉型導致貧困化等社會問題，推動公平轉型。

在脫碳、轉型、公平領域，2020年1月14日，歐盟委員會提出建立公平轉型基金，回應氣候變化帶來的挑戰，將聚焦碳密集領域，致力于保護最容易受到轉型影響的公民、工人，提升他們的生活質量，以確保沒有任何人落后，向公平、繁榮社會轉型；在美國，低天然氣價格、可再生能源成本競爭力提高以及更嚴格的環境法規導致大量燃煤廠、煤礦關閉，2015年4月，洛克菲勒家族基金和阿巴拉契亞資助者網絡與其他六個基金會共同創立了公平轉型基金，幫助受煤炭經濟、電力部門變化影響的社區；德國設立盧薩蒂亞結構轉型基金，計劃在2019～2034年每年向該基金注資1億歐元，幫助盧薩蒂亞地區實現高碳行業脫碳轉型。

國外政府部門出臺相關制度，為公平轉型基金的實施提供了重要支撐。歐盟委員會制定了《歐盟綠色新政》，作出了應對氣候變化的承諾，包括設立公平轉型基金，隨后出臺了設立公平轉型基金的提案，規定了公平轉型基金的目標、原則、資金來源和運用等內容；美國出臺了“幫助煤炭轉型的指引”，通過六個步驟幫助煤炭地區脫碳轉型；德國煤炭委員會發布了最終報告，為煤炭區域公平轉型提供了先進框架。

公平轉型基金的資金主要來源于財政資金、社會非營利基金、社會捐贈。歐洲公平轉型基金資金主要來源于聯邦預算、其他歐盟項目、各國聯合籌資的資金轉移；美國公平轉型基金資金主要來源于洛克菲勒家族基金、JPB基金會等八個社會非營利基金會以及社會捐贈；德國盧薩蒂亞結構轉型基金資金來源于聯邦政府注資。

公平轉型基金堅持公平優先，重點支持受脫碳轉型影響較大的領域，解決脫碳轉型中的就業、培訓等社會問題，支持綠色低碳產業發展，推動土地恢復。

勞動力就業。脫碳轉型對高碳行業的職工帶來巨大沖擊，公平轉型基金的資金主要運用于解決轉型中的失業、轉崗等社會問題，主要投資于四個方面：一是充分考慮化石能源等行業從業人員的具體需要，為受影響從業者提供個性化的技能培訓，滿足從業者的再就業需求；二是為不同地區間的勞動力流動提供支持，解決產業結構單一的資源型地區的工人轉崗問題；三是支持開發勞動力市場數據庫，提高收集、整理、傳播勞動力市場數據的能力，為地區間勞動力流動計劃提供數據交流平臺；四是為高碳行業從業者提供社會保障，如保障工人收入、提供養老撫恤金等。

低碳產業發展。為實現資源型地區轉型，圍繞低碳產業發展，公平轉型基金的資金用于支持低碳技術、項目、企業，主要投資于六個方面：一是投資低碳項目，在資源型地區部署清潔能源技術和基礎設施，提高能源生產和利用效率，大力發展可再生能源，減少溫室氣體排放；二是投資加強循環經濟，包括污染防治、廢棄物回收和再利用，提高資源利用率；三是促進學術交流和創新性研究，增強可再生能源生產和利用的研發能力，促進低碳領域先進技術轉讓；四是對低碳型中小企業（包括初創企業）進行投資，利用企業孵化器為低碳型初創企業提供幫助和咨詢服務，激發低碳經濟活力；五是推動數字基礎設施建設，促進低碳產業的互聯互通和數字化發展；六是資助經濟轉型規劃研究等第三方機構，為資源型地區提供專業性的轉型規劃和職業培訓計劃。

土地恢復?；剂系拈_采加工給當地造成嚴重的環境污染和生態破壞，公平轉型基金的資金支持化石能源退出后場址的重建、凈化，投資于被破壞土地的修復，消除化石燃料開采加工造成的土地污染。在支持資源型地區土地恢復過程中，遵循“污染者自付”原則，嚴格審核受污染地區的基金資助申請，僅為無企業負擔的土地恢復項目提供資金支持，倒逼污染企業自主負擔土地恢復成本，避免為企業提供不良激勵。

公平轉型基金采用面向任務或基于項目的投資管理方式，通過對擬投資項目進行審核評估、對所投資項目進行中期檢查和監督管理，確保資金精準運用于優質轉型項目，保障項目按計劃高效實施。其主要體現在以下三個方面。一是對提交申請的項目進行審核評估。公平轉型基金規定擬投資項目應該具備的條件，根據各項條件對申請資金的項目進行審核評估，以確定是否為其提供資金支持。如歐盟公平轉型基金要求申請項目資金的成員國需提供“國家公平轉型計劃”，在計劃中需明確國家氣候目標、公平轉型基金支持的必要性以及資金推動轉型的方式。二是跟蹤項目進展，進行中期檢查。對所支持的轉型項目進行定期跟蹤評估，并進行中期檢查，通過設定的指標，評估項目的完成情況。例如，歐盟公平轉型基金為項目設定了評估指標體系，包括支持企業數量、可再生能源生產能力、廢物回收能力、復墾土地面積、新增就業機會、中小企業創新情況以及公平轉型受益人數等指標。三是設立監督機構。如盧薩蒂亞結構轉型基金設立由12名成員組成的協調委員會，協調委員會負責對基金投資過程進行監督管理。

第一，建立公平轉型基金相關制度體系。一方面，出臺公平轉型基金管理辦法，明確基金發起人、基金管理人、資金來源、資金投向、基金對社會資本引導與撬動作用、投資要求、投資期限、退出機制、相關部門職責等內容；另一方面，相關部門健全公平轉型基金發展的政策支撐體系。人民銀行和金融監管部門將氣候變化納入貨幣政策和宏觀審慎政策框架，積極推動綠色金融發展，鼓勵和支持公平轉型基金發展；財稅部門出臺財政貼息和稅收優惠相關政策，對認購綠色債券的投資人給予稅收減免，助力公平轉型基金壓降融資成本。

第二，以任務、項目為導向，解決實際問題，推動公平轉型。公平轉型基金由生態環境部負責發起設立，聘請專業基金管理人運營管理?；鸢凑铡罢龑?、市場運作,科學決策、防范風險”原則，實行科學的運營管理、收益分配、利益讓渡機制。政策層面應停止對化石燃料領域的新投資。公平轉型基金在投資時應考慮區域碳強度、產業結構、經濟發展水平、化石燃料生產、就業等因素，如有需要，可與地方政府協調配合。公平轉型基金采用面向任務或基于項目的投資方法。對于社會保障、技術援助等方面的項目，應根據實際情況進行投資，支持項目順利完成；對于支持低碳轉型發展企業，應堅持長期股權投資理念，存續期原則上不超過30年，可適當延長5年，投資于高碳行業脫碳領域未上市企業股權、高碳行業脫碳領域上市公司定向增發、并購重組和私有化等股權交易形成的股份；閑置資金僅限于投資固定收益類資產。

第三，多渠道募集公平轉型基金資金。結合我國國情，為維持我國公平轉型基金的可持續發展，我國公平轉型基金需兼顧公平、效率，多渠道募資助力公平轉型基金長期穩定發展。我國公平轉型基金的資金來源包括發達地區資金轉移、中央財政注資、綠色債券和永續債、基金收益、社會捐贈、碳排放配額交易所得。短期內，發達地區以及中央財政為公平轉型基金的資金來源提供保障；未來，隨著全國碳交易市場市場化程度提高，利用碳排放配額收入機制為基金提供長期穩定資金來源，通過生態環境部劃轉一定數量的碳排放權配額給公平轉型基金，公平轉型基金通過在碳市場拍賣碳排放權配額獲得資金。

第四，提供服務支撐，重點解決高碳行業轉型中的社會保障問題。公平轉型基金靶向支持電力、石化、化工、鋼鐵、建材、有色金屬、造紙、民用航空八大碳排放重點行業，通過提供服務，解決化石能源產能退出過程中的民生問題。一是在資源型地區成立工作小組，幫助制定有針對性的脫碳轉型規劃。二是建立交流平臺，促進信息共享，一方面定期組織召開脫碳轉型經驗交流會；另一方面建立相關領域勞動力市場數據庫，促進企業與工人間的信息交流，為有轉崗和培訓需求的工人提供個性化的職業咨詢。三是為化石能源行業從業人員提供轉崗培訓和技能培訓。四是開展再就業幫扶和兜底幫扶工作，對轉型導致的零就業家庭給予重點就業援助，通過職業引導、職業介紹、開發公益性崗位幫助去產能失崗職工再就業；對失業人員開展失業救助，提供基本生活保障，建立失業人員的民生保障體系，改善民生保障水平。

第五，加強綠色技術研發與應用，推動低碳產業快速發展。一是通過引進先進的綠色低碳技術，加強同高校、科研院所的科研創新項目合作，鼓勵有條件的企業參與能源研究、開發和示范等環節，開發創新型清潔能源技術，突破脫碳轉型技術瓶頸，提升高耗能行業能源利用效率。二是利用大數據、云計算、人工智能、5G等技術整合能源與數字技術，實現高碳行業智能化升級，構筑全新能源生態系統，加快先進綠色技術成果轉化應用。三是鼓勵化石能源生產企業開發新能源生產項目，擴大低碳化生產規模，降低能耗，轉變能源生產結構；壓縮煤電產能，推動實施燃煤機組超低排放與節能改造，控制煤電規模，加快建設新能源電力系統，發展新能源發電儲能項目，提高儲能系統技術。四是支持綠色低碳、創新性小微企業孵化基地建設，提升資源型地區經濟活力和競爭力，創造就業崗位，依托低碳轉型重大項目和重點領域引進、培育高層次人才和團隊。

第六，加強公平轉型基金的監督管理。一是加強基金內部管理。生態環境部下設公平轉型基金理事會，理事會成員參與基金管理公司內部投資決策，負責引導、協調、監督、評價基金。二是建立綠色績效評價制度。合理設置綠色績效評價指標體系，對所支持的轉型項目進行定期跟蹤評估；強化綠色投資項目考核，若項目的指標未能達到預定目標，則適時調整投資計劃，確保資金精準、高效投向高碳行業的脫碳轉型項目。■

（責任編輯? 劉宏振）

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