合久必分，分久必合，透過金融監管歷史的脈絡看銀監保監兩會合并

　　來源：成于微言  文/劉誠燃

　　據路透社報道，中國將組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位，其主要職責是，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。同時將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入人民銀行。不在保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

　　我們喜歡稱呼中國人民銀行為央媽，不僅因為大家喜歡她放水，更是因為在過去28年的中國金融業改革中，中國人民銀行始終扮演著至關重要的角色。

　　1949-1952年 建國初期 百廢待興

　　人民銀行的歷史，最早可以追溯到第二次國內革命戰爭時期。1931年11月7日，在江西瑞金召開的“全國蘇維埃第一次代表大會”上，通過決議成立“中共蘇維埃共和國國家銀行”，并發行貨幣。從土地革命到抗日戰爭時期一直到中華人民共和國誕生前夕，人民政權被分割成彼此不能連接的區域，各根據地建立了相對獨立、分散管理的根據地銀行，并各自發行在本根據地內流通的貨幣。再加上國民黨發行的法幣，整個中國貨幣體系極度混亂，這一時期一直持續到新中國成立。

　　中國人民銀行建立的時間比建國還早，1948年12月1日在在華北銀行、北海銀行、西北農民銀行的基礎上合并組成。落戶在河北石家莊，49年遷入北平，當時最主要的任務是發行人民幣，所有公私款項收付及一切交易，均以人民幣為本位貨幣。另外的任務是接收國民黨政府的銀行，整頓私人錢莊，某種意義上來說，這是在行使最原始的金融監管職能。

　　1949年9月，中國人民政治協商會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，把中國人民銀行納入政務院的直屬單位系列，接受財政經濟委員會指導，與財政部保持密切聯系，賦予其國家銀行職能，承擔發行國家貨幣、經理國家金庫、管理國家金融、穩定金融市場、支持經濟恢復和國家重建的任務。

　　1949年以后，中央人民政府在迅速接管各地的官僚資本保險公司、整頓改造私營保險企業的基礎上，于1949年10月20日成立了中國人民保險公司，作為國有的保險企業經營各類保險業務。在國民經濟恢復和“一五”計劃時期，中國人民保險公司確立了“保護國家財產、保障生產安全、促進物資交流、安定人民生活、組織社會游資、壯大國家資金”的指導思想，開辦和發展各項國內保險業務。

　　到1952年國民經濟恢復時期終結時，人民銀行建立了全國垂直領導的組織機構體系；統一了人民幣發行，逐步收兌了解放區發行的貨幣，全部兌換了國民黨政府發行的貨幣，使人民幣成為全國統一的貨幣。運用折實儲蓄和存放款利率等手段調控市場貨幣供求，扭轉了新中國成立初期金融市場混亂的狀況，終于制止了國民黨政府遺留下來的長達二十年之久的惡性通貨膨脹。人民幣幣值的穩定為國民經濟的恢復與發展做出了重大貢獻。

　　1953年-1978年 金融大一統時代

　　在計劃經濟的年代，金融實行大一統，全國只有中國人民銀行一家銀行，除了現金和存款，人們再無其他的金融資產。存款不是個人投資，號召人們存款的口號是“愛國儲蓄”。那時的人民銀行談不上貨幣政策，更無從談起國民經濟四大賬戶體系。

　　在這一時期全國的金融體系是由人行和財政部兩個大頭主導的“大一統”格局。在統一的計劃體制中，自上而下的人民銀行體制，成為國家吸收、動員、集中和分配信貸資金的基本手段。這一時期，人民銀行作為國家金融管理和貨幣發行的機構，既是管理金融的國家機關又是全面經營銀行業務的國家銀行。

　　由于在計劃經濟體制下，金融業的業務相對單一，從1952年開始，國家基本取消了商業信用，全部以國家信用代替，1954-1955年，中國人民銀行，商業部，財政部協商，統一清理了國營工業間，以及國營工業與其他國營企業間的貸款，貸款與資金往來一律通過中國銀行辦理，到一五計劃末，一切信用統一于國家銀行的目的已經實現。

　　今天我們所謂的五家大型國有控股商業銀行，當時要么與人行的某個業務局合署辦公，比如中國銀行，要么并入財政部，比如交通銀行和建設銀行。到了1969年，中國人民銀行與財政部合署辦公，對外只保留了中國人民銀行的牌子，各級分支機構也都與當地財政局合并，成立了財政金融局。

　　直到1978年，人行才從財政部獨立出來。但此時，央行職能和商業銀行職能仍然沒有得到區分，因此也不存在外部監管的問題，人行既行使中央銀行職能，又辦理商業銀行業務；既是宏觀經濟政策管理機構，也是金融業監管部門。

　　在此期間，保險業務經歷了兩次停辦。第一次是在1954年取消經紀人制度和私營保險代理人及公估人制度后，1958年10月，在全國財貿工作會議上通過的《關于農村人民公社財政管理問題的意見》中，提出“人民公社化后，保險工作的作用已經消失，除涉外保險業務必須繼續辦理外，國內保險業務應立即停辦”。同年12月，在全國財政會議上正式作出“立即停辦國內保險業務”的決定。中國人民保險公司從此停辦了國內保險業務，只保留涉外保險業務繼續經營。第二次是中國“文化大革命”運動，1966-1976年的十年間，所有國內保險業務也都全部停止開辦。

　　1979年-1991年：商業銀行陸續剝離

　　從1979年開始，經濟體制改革拉開序幕，農行、中行、建行、工行先后或恢復、或獨立、或設立。隨著商業銀行業務的逐步剝離，中央銀行貨幣政策的獨立性相當于完成了一半。

　　1979年1月，為了加強對農村經濟的扶植，恢復了中國農業銀行。同年3月，適應對外開放和國際金融業務發展的新形勢，改革了中國銀行的體制，中國銀行成為國家指定的外匯專業銀行，；同年設立了國家外匯管理局。以后，又恢復了國內保險業務，重新建立中國人民保險公司；各地還相繼組建了信托投資公司和城市信用合作社，出現了金融機構多元化和金融業務多樣化的局面。

　　1979年4月，國務院在批轉《中國人民銀行分行行長會議紀要》中，明確提出要開展保險業務。同年11月，中國人民銀行召開全國保險工作會議，決定從1980年起恢復停辦20余年之久的國內保險業務，同時大力發展涉外保險業務。中國保險業的監管也是從這個時候正式開始。

　　1982年7月，國務院批轉中國人民銀行的報告，進一步強調“中國人民銀行是我國的中央銀行，是國務院領導下統一管理全國金融的國家機關”，以此為起點開始了組建專門的中央銀行體制的準備工作。

　　1983年9月17日，國務院作出決定，由中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，并具體規定了人民銀行的10項職責。

　　為更好履行央行職責，83年，中國人民保險公司從中國人民銀行分設出來，成立隸屬國務院的獨立經濟單位。當年，中國銀行與國家外匯管理總局分設，各行其職，中國銀行統一經營國家外匯的職責不變。至此，中國銀行成為中國人民銀行監管之下的國家外匯外貿專業銀行。中國銀行的身份發生根本性變化，由原中國人民銀行一個分支部門、國家金融管理機關，轉為以盈利為目標的企業。

　　人民銀行的商業銀行職能完全剝離，標志性的事件是1984年工行和人行正式分家，人民銀行過去承擔的工商信貸和儲蓄業務由中國工商銀行專業經營，中國人民銀行開始專門行使中央銀行的職能，集中力量研究和實施全國金融的宏觀決策，加強信貸總量的控制和金融機構的資金調節，以保持貨幣穩定。人民銀行分支行的業務實行垂直領導，設立中國人民銀行理事會，作為協調決策機構；建立存款準備金制度和中央銀行對專業銀行的貸款制度，初步確定了中央銀行制度的基本框架。

　　人民銀行在專門行使中央銀行職能的初期，隨著全國經濟體制改革深化和經濟高速發展，為適應多種金融機構，多種融資渠道和多種信用工具不斷涌現的需要，中國人民銀行不斷改革機制，搞活金融，發展金融市場，促進金融制度創新。中國人民銀行努力探索和改進宏觀調控的手段和方式，在改進計劃調控手段的基礎上，逐步運用利率、存款準備金率、中央銀行貸款等手段來控制信貸和貨幣的供給，以求達到“宏觀管住、微觀搞活、穩中求活”的效果，在制止“信貸膨脹”、“經濟過熱”、促進經濟結構調整的過程中，初步培育了運用貨幣政策調節經濟的能力。

　　不過此時，人行仍然同時肩負宏觀的貨幣政策調控和微觀的金融行業監管職責，尤其是1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布后，從法律上明確了人行作為中央銀行和金融監管當局的職責。

　　如果能進一步細分，1984年至1991年可以說是中國金融業的混業監管時期。從1984年起，中國人民銀行開始行使中央銀行職能；同時，中國人民銀行也肩負起對包括銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業的監管職責。

　　1986年8月，證券業務在金融機構開始萌芽。1987年，經中國人民銀行批準，在深圳成立了第一家證券公司——深圳特區證券公司；1988年7月，中國首家股份制證券公司——上海萬國證券公司成立，接下來幾年，一些證券公司相繼成立。

　　進入九十年代，股份公司、證券公司相繼出現以后，在國務院的授權下，中國人民銀行開始醞釀批準成立正規的證券交易所。1990年11月14日，經國務院授權，中國人民銀行批準上海證券交易所成立，11月26日，上交所召開成立大會，這是建國以來設立的首家證券交易所。1991年4月11日，經國務院授權，中國人民銀行批準深圳證券交易所成立，7月3日正式營業。上海、深圳兩家證券交易所的成立，是中國證券市場正式起步發展的開端。

　　1992年-2002年：分業監管從無到有

　　鄧小平南巡后，經濟體制改革的步伐加快，國務院證券委和證監會于1992年相繼成立后，標志著中國金融監管開始走向分業監管。

　　1992年9月，三大全國性證券公司組建：由工行牽頭籌建的華夏證券有限公司（北京）、由建行牽頭籌建的國泰證券有限公司（上海）、由農行牽頭籌建的南方證券有限公司（深圳）宣告成立。

　　隨著證券交易所的成立、證券公司的增加和股份公司的增加，中國人民銀行在監管銀行和信托公司的同時監管證券市場和證券機構，難免有些力不從心，證券市場相繼出現了一系列違規操作、市場混亂等問題。這里面比較有名的是1990年“8.10事件”，當時股票的分紅派息遠高于銀行利息，但股票當時發行少，需求嚴重大于供求，出現內部私自截留的行為，導致投資者抗議舞弊行為。證券市場針對這些問題，國務院開始醞釀成立專門的證券市場監管機構。

　　1992年10月27日，國務院證券委員會成立，朱镕基副總 理兼任主任，劉鴻儒、周道炯任副主任，委員由國務院有關部委的領導組成。國務院證券委是國家對全國證券市場進行統一宏觀管理的主要機構，負責制定有關證券市場發展的重大政策和擬定有關管理法規，證券委辦公室負責處理日常事務，《中華人民共和國證券法》起草工作就始于當年，這是新中國成立以來第一部按照國際慣例、由國家最高立法機構組織而非由政府某個部門組織起草的經濟法。在成立國務院證券委的同時，還成立了中國證監會，由有證券專業知識和實踐經驗的專家組成，劉鴻儒任主席。中國證監會作為國務院證券委的執行部門，負責對證券市場進行監督管理的工作。

　　一委一會成立以后，其職權范圍隨著市場的發展逐步完善。1993年11月，國務院決定將期貨市場的試點工作交由國務院證券委負責，中國證監會具體執行。

　　值得一提的是，一委一會成立以后，雖然開始負責對證券市場的監管，但是對于證券公司的審批和監管仍舊是中國人民銀行的職責。1994年7月18日，國務院證券委作出決定，由中國證監會配合中國人民銀行共同審批、監管證券經營機構。對證券公司的監管權開始出現分化。

　　直到1995年3月，國務院正式批準《中國證券監督管理委員會機構編制方案》，確定中國證監會為國務院直屬副部級事業單位，是國務院證券委的監管執行機構，依照法律、法規的規定，對證券期貨市場進行監管。

　　1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國中國人民銀行法》，首次以國家立法形式確立了中國人民銀行作為中央銀行的地位，標志著中央銀行體制走向了法制化、規范化的軌道，是中央銀行制度建設的重要里程碑。

　　5月10日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國商業銀行法》，頒布的目的是保護商業銀行、存款人和其他客戶的合法權益，規范商業銀行的行為，提高信貸資產質量，加強監督管理，保障商業銀行的穩健運行，維護金融秩序，促進社會主義市場經濟的發展制定。

　　6月30日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《中華人民共和國保險法》，保險行業發展跨入了嶄新歷史階段，保險監管有法可依。

　　1997年7月，一場亞洲金融危機讓領導層開始意識到防范和化解金融風險必須依靠一個專門的強有力的機構。當年11月，中央召開首次全國金融工作會議，會議強調，要從根本上解決金融領域存在的問題，開創金融改革和發展的新局面，必須根據社會主義市場經濟發展的要求，強化人民銀行的金融監管職能，加快國有銀行的商業化步伐，并健全多層次、多類型金融機構體系；必須依法治理金融，規范和維護社會主義市場經濟的金融秩序，嚴厲懲治犯罪和違法違規活動，把一切金融活動納入規范化、法制化的軌道。

　　會議決定對金融業實行分業監管，合并國務院證券委和中國證監會合并為新的中國證監會，同時成立中國保監會，分別專司中國證券業和保險業的監管，人民銀行專司對銀行業、信托業的監管。

　　1998年9月，國務院批準了中國證監會三定方案，進一步明確中國證監會為國務院直屬事業單位，是全國證券期貨市場的主管部門，明確了中國證監會監管職能。經過這些改革，中國證監會職能明顯加強，集中統一的全國證券監管體制基本形成。

　　1998年11月18日，中國保險監督管理委員會成立，原中國人民保險（集團）公司董事長馬永偉擔任首任主席。成立之初的保監會是國務院直屬副部級事業單位，是全國商業保險的主管部門，據國務院授權履行行政管理職能，依照法律、法規統一監督管理全國保險市場。保監會成立之后，中國人民銀行不再肩負保險業的監管職責。

　　1999年，財政部分別出資100億元相繼組建成立信達、東方、長城、華融四大資產管理公司，分別接受中國建設銀行、中國銀行、中國農業銀行和中國工商銀行運作過程中產生的不良資產近1.4萬億元。此舉被認為是深化金融改革、防范和化解金融風險的一項重大決策，標志著在清理銀行不良債權、重塑銀企關系上走出了關鍵且實質性的一步。

　　2000年2月，周小川從建行行長調任證監會主席。在周小川的領導下，證監會開始對證券公司強化監管，促使證券公司建立良好的公司治理機制。從2000年到2002年，證監會在這三年間出臺了大量對證券公司的監管規定。

　　2002年2月5日，第二次全國金融工作會議召開。會議之前，高層提出了三個方案：一是維持央行監管；二是設立與外管局類似的銀監局；三是設立與證監會類似的銀監會。最后考慮到集中監管力量、提升專業水平和部門之間相互制約等因素，決定成立銀監會，人民銀行則徹底不再肩負機構金融監管職責，其使命變成了：在國務院領導下制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的宏觀調控部門。

　　2002年底，農行行長尚福林調任中國證監會主席。此時，經歷了一年多時間的股市低迷，證券公司的問題、困難和風險已經開始集中暴露。隨著證券公司問題的集中暴露，整個證券行業都面臨著整體洗牌。為了化解風險，從2005年中開始，由中國人民銀行通過提供再貸款、通過中央匯金公司和建銀投資公司來參股部分證券公司和提供緊急性援助的方式，對一些證券公司進行了重整。

　　2003年，按照黨的十六屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》和十屆人大一次會議批準的國務院機構改革方案，將中國人民銀行對銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能分離出來，并和中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行業監督管理委員會。2003年4月28日，中國銀監會正式掛牌成立，履行由人行分拆出來的銀行業監管職責。此后，中國人民銀行不再肩負具體的金融監管職責。

　　在2003年9月30日公布的中國人民銀行“三定”方案中，維護金融穩定被確定為與制定和執行貨幣政策同等重要的央行兩大職責之一。在2003年12月27日全國人大常委會會議通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》修正案，維護金融穩定作為央行的重要職責得到法律的承認。同時頒布的還有《中華人民共和國銀行業監督管理法》，其主要目是通過金融監管的專業化分工，進一步加強銀行業的監管、降低銀行風險，維護國家金融穩定和保護廣大人民群眾的財產安全。

　　2003年-2017年：分業監管的優與劣

　　01

　　銀監會簡史

　　2003年4月2日，國務院總 理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議討論并原則通過了中國銀行業監督管理委員會“三定”（定職責、定機構、定編制）規定。新設立的中國銀行業監督管理委員會將根據授權統一監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構。

　　2003年4月28日，中國銀監會掛牌成立，履行由原中國人民銀行履行的銀行業監管職責，這是中國銀行業監管體制改革的重大舉措，也是中國金融分業監管體制最終形成的標志。

　　擔任過國開行副行長、人民銀行副行長、光大集團董事長、國際金融協會副主席，時任中國銀行董事長、行長的劉明康同志掛帥履新，中國銀行業監管翻開歷史新篇章。

　　2003年12月27日，第十屆全國人大常委會第六次會議通過了我國第一部銀行業監管的專門法律——《中華人民共和國銀行業監督管理法》，銀監會監管對象、監管職責、監管手段和監管措施均被法定。監管權力的運作也通過該部法律進行了規范和約束。

　　銀監會成立伊始，即確立“管法人、管風險、管內控、提高透明度”全新監管理念，明確了四個監管目標和六條良好監管標準，并作為指導銀行業監管的基本原則和綱領，這也是銀監人熟記于心的“四四六”監管要求。

　　2004年，以資本監管為基礎的銀行業審慎監管框架初步形成。明確資本充足率、資產質量、信用風險、市場風險等審慎監管指標。國有商業銀行股份制改革和農村信用社改革當年啟動。

　　當我們現在還在爭論機構監管和功能監管誰優誰劣時，2005年，銀監會成立了業務創新監管協作部，在加強機構監管的同時推動完善功能監管。當年，《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》和《商業銀行個人理財業務風險管理指引》出臺，對銀行理財門檻準入和銷售合規方面進行規范。但當時監管手段比較稚嫩，對投資風險的監管手段不多，沒有考慮中國特色的銀行“剛性兌付”傳統。

　　鼓勵和引導銀行業金融機構服務實體經濟，改善中小企業（后期為小微企業）金融服務是銀監會多年工作重點。2005年推行小微企業“六項機制”建設，此后每年對小微企業金融服務都有新要求，“四單制度”、“兩（三）個不低于”成為小微企業關鍵詞。

　　2006年，公司治理、內部控制、合規風險管理等方面監管法規初步建立，風險為本的監管框架進一步完善。當年，銀監會成立銀行監管四部，負責對政策性銀行、郵儲機構及資產管理公司實施監管。工、中、建、交四家國有商業銀行完成股份制改革，剝離不良資產，引入戰略投資者，成功上市。

　　2007年，《銀監法》修訂，賦予銀監會相關調查權。農村地區銀行業金融機構準入在上年末被適度放寬，新型農村金融機——村鎮銀行當年誕生，農村區域金融服務空白逐漸得到填補，農村地區金融服務水平逐步得到提升。

　　2008年，國際金融危機席卷全球，從那一年開始，中國經歷了經濟發展每一個困難年。然而，危機的影響似乎只是沖擊了外需，4萬億投資規模重振中國信心，危機過后，產能繼續擴張，金融繼續繁榮。

　　2008年底，在“保增長、擴內需、調結構”的宏觀調控要求下，中國銀行業金融機構總資產突破60萬億元，是2003年的2.3倍。農業銀行股改上市，大量不良貸款再次剝離，主要商業銀行不良貸款率下降15.5個百分點。

　　2009年，銀監會頒布實施了影響深遠的“三法一指引”（《固定資產貸款管理辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》），標志著我國貸款規則的革命性、制度變革。然而，看似美好的“實貸實付”、“受托支付”，由于中國的產業鏈與金融鏈未形成閉環，操作成本過高導致銀行短期內難以合規。

　　也正是在2009年，為應對國際金融危機，央行和銀監會聯合提出支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，由此拉開了地方政府融資平臺加速擴張的序幕，當年新增2000多家平臺公司，年末達到8000多家。

　　2010年，銀監會意識到地方政府融資平臺風險，對平臺公司實施名單制管理，督促銀行業金融機構按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的方針，推進地方政府融資平臺貸款分類處置工作。

　　2011年，金融穩定理事會（FSB）審議通過了“影子銀行”的定義、監測方法和框架以及相應的監管措施，防范監管套利。銀監會出臺了規范銀信理財合作、理財產品銷售、理財業務風險管理方面的文件。此外，《商業銀行貸款損失準備管理辦法》對貸款撥備充足的要求為金融逆周期奠定了理論基礎。

　　2011年10月，原證監會主席尚福林擔任銀監會第二任主席。

　　2012年1月，銀監會出臺了具有持續影響力的“七不準、四公開”，即《關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》，專項整治運動持續數年，至今仍在“四不當”（不當收費）整治中留有余威。另外一項運動是農村金融服務“三大工程”，即金融服務進村入社區工程、陽光信貸工程、富民惠農金融創新工程。

　　2012年6月，基于巴三、符合國情、與國際標準接軌的《商業銀行資本管理辦法（試行）》出臺，2013年1月1日起正式實施。2013 年，全國銀行業理財信息登記系統正式上線運行，銀監會印發《關于進一步規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》，“非標準化債權資產”概念橫空出世，“非標”資產受到35%與 4%雙限制，年末理財規模突破10萬億。

　　2014年，5部委聯合印發的127號文成為銀行從業者閱讀次數最多的文件，一些舊的同業投融資模式難以為繼，錯誤的會計計量方法被糾正，同業專營得到有效治理。但很快利用混業資管多層嵌套的“金融創新”陸續誕生，并被爭相模仿，年末理財規模突破15萬億。當年，銀監會開展了首批民營銀行試點工作，5家民營銀行獲得試點資格，深圳前海微眾銀行股份有限公司年末成立。

　　2015年初，銀監會按照監管規則制定與執行相分離、審慎監管與行為監管相分離、行政事務與監管事項相分離、現場檢查與監管處罰相分離的思路，從規制監管、功能監管、機構監管、監管支持四個條線，對內設機構重新進行了職責劃分和編制調整。主要監管部門有17個，即1廳（辦公廳），4局（政研局、審慎局、檢查局、消保局），12部（法規部、普惠金融部、信科部、創新部、政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、信托部、非銀部、處非辦）。

　　2015年，“存貸比”由監管指標調整為監測指標，商業銀行流動性風險管理辦法（試行）、杠桿率管理辦法修訂。為了堵住銀行信貸資產違規出表，承擔隱形的回購與擔保，108號文要求信貸資產流轉在銀登中心集中登記，但考慮量大，登記工作先易后難，循序漸進。

　　2016年，監管部門承認了貸款收益權作為一項獨特的財產權可以出表，82號文進一步明確出信貸資產收益權讓方銀行需要在銀登中心辦理轉讓集中登記，完成轉讓和集中登記的，相關資產不計入非標準化債權資產統計。

　　金融創新過度表外化、融資業務過度同業化，引發了高層對交叉金融風險的擔憂。當年，銀監會印發《商業銀行全面風險管理指引》，要求銀行將“信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、國別風險、銀行賬戶利率風險、聲譽風險、戰略風險、信息科技風險以及其他風險”納入全面風險管理體系。印發《進一步加強信用風險管理的通知》，要求銀行改進統一授信管理，按照穿透原則準確計量風險、撥備和資本。

　　2016年《商業銀行理財業務監督管理辦法》、《商業銀行表外業務風險管理指引》2份征求意見稿始終未能問世，顯然對于這種打破銀行、券商、保險等不同類型金融機構分業監管的資管業務，在缺乏協調、功能監管尚不健全的現實面前，監管仍沒想好該怎么管。2016年末，理財規模達到29萬億，整個金融行業資管規模突破100萬億，資管產品你中嵌我，我中套你，通道業務泛濫、大量杠桿被隱藏，誰也弄不清資管的底層資產規模到底多少。

　　2017年2月，郭樹清接任銀監會主席，銀行業強監管時代到來。4月前后，銀監會連發八道金牌，四份銀監發文旨在強化風險管控，補上監管短板，加快金融去杠桿，促進實體經濟發展，對銀行業監管要求則是風險可控、堅持商業可持續原則。四份銀監辦發文則針對銀行業“三套利”、“三違反”、“四不當”、“十亂象”進行專項治理整頓，尤其是過去幾年銀行業突飛猛進的同業業務、投資業務和理財業務成為本次專項治理的重點。

　　02

　　保監會簡史

　　2002年10月10日，國務院決定吳定富擔任中國保監會主席，馬永偉退休。吳定富在1998年11月至2001年1月，擔任過保監會副主席、黨委副書記（副部長級），對于中國保險業發展有其獨到見解。吳定富執掌保監會九年期間，國內保險業發展了巨大變化。在他執掌保監會得期間，通過了《保險法》修訂，并不斷拓寬保險資金投資渠道。

　　2003年3月之后，保監會升格為國務院直屬正部級事業單位，獲得了與中國銀監會和中國證監會同樣的地位。保監會向國務院提出的修改主要職責、調整內設機構、增加人員編制的新“三定”方案也獲得國務院批準。

　　監管機構以保護消費者利益為根本，但在行業發展初期，卻又往往要為行業發展開路護航。2003年，整個中國保險行業都籠罩在巨大的利差損利陰影之下。高回報率保單所帶來的利差損，是中國壽險公司在上世紀九十年代末無知和瘋狂的產物。

　　在解決幾家大公司資本金問題之后，保險資金運用管理體制改革也取得了突破。保險資金不在局限于銀行協議存款、投資部分央企債券和購買公募基金，投資范圍擴大到自主選擇購買經國家主管部門批準發行，且經監管部門認可的信用評級在AA級以上的企業債券；保險公司投資企業債券的比例由不得超過總資產的10%提高到20%。允許保險公司利用外匯資金進行海外投資。

　　借助“國十條”，保險行業得以擴大資產配置到股票等資產類別。2007年，保險資金運用收益超過前五年總和，達2791.7億元，已實現投資收益率為在10%左右，為歷史最好水平。一年賺了五年的錢。到2010年底，保險業總資產達到5.05萬億元，保費收入1.45萬億元，保險公司的利潤總額從2005年底不到1億元增長至576.7億元。

　　險資投資范圍不斷拓展，中國保險業迎來了黃金年代，但也為保險業亂象埋下了伏筆。

　　2008年次貸危機爆發之后，將償付能力監管作為現代保險監管的核心，成為各國監管改革的重點。保監會也扭轉保險行業發展與監管的思路，監管思路從做大做強轉為防范風險。

　　始建于2003年中國第一代償付能力監管制度體系到2007年基本成型，但隨著我國保險市場快速發展，該體系已不能適應新的發展形勢。突出表現在三個方面：一是風險反映不夠全面，風險計量不夠科學；二是監管框架存在一定缺陷；三是定性監管有待加強。

　　2011年10月，擔任保監會主席一職9年后，吳定富退位，原農行董事長項俊波接任。

　　2012年4月，中國正式啟動了第二代償付能力監管制度體系的建設工作。2013年5月，《中國第二代償付能力監管制度體系整體框架》正式發布，標志著“償二代”的頂層設計基本完成。

　　保險業持續多年快速發展之后，亂象漸漸叢生，虛假出資、治理失效、資金亂用、業務亂做、誤導銷售等諸多問題層出不窮。

　　近兩年的“寶萬事件”中，寶能系動用各類杠桿、各類結構化資管計劃耗資430億收購萬科股權，包括保險資金、券商資金、銀行理財資金、股權質押等。復雜的交易背后，涉及銀行、證券、保險等多個監管主體，分業監管、信息不暢的弊病在這一風波中一覽無余。

　　直到證監會主席劉士余痛批民營控股的保險系是“土豪、妖精、害人精”后，2016年末，保監會提出“保險業姓保、保監會姓監”。

　　2016年末一場僑興私募債違約引發五方糾紛，僑興集團、粵股交、招財寶、浙商財險、廣發行惠州分行均陷入其中。而事件的核心，也逐漸演變成浙商財險與惠州分行的“真假保函”之爭。浙商財險高額賠付導致償付能力下降，2017年Q1綜合償付能力159.93%，核心償付能力充足率只有97.88%，處在信用保險最低標準邊緣。

　　2017年4月9日，項俊波接受組織審查。隨后，保監會印發34號文，布置了當前和今后一段時期保險監管的主要任務，核心是“強監管、補短板、堵漏洞、防風險，提升服務實體能力水平”。

　　第5次全國金融會議業已落幕，一行三會仍將保留，將設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，落實金融監管部門監管職責，并強化監管問責。

　　2017年7月17日，保監會召開黨委擴大會議，表示要采取堅決有力措施，推動會議精神在保險業落地生根。

　　服務實體經濟方面，要堅持保險服務實體經濟的根本宗旨，回歸本源、突出主業、做精專業，強化“保險業姓保”，發揮長期穩健風險管理和保障功能，努力成為經濟“減震器”和社會“穩定器”，更好地服務實體經濟發展。

　　防控金融風險方面，堅決筑牢風險防控防線，提高防范和化解風險的能力，堅持“保監會姓監”，強化保險監管的專業性統一性穿透性，積極化解存量風險、嚴控增量風險，筑牢風險防線、守住風險底線，切實維護國家金融安全。

　　深化金融改革方面，要堅持市場化改革方向，以新發展理念為引領，以供給側結構性改革為主線，以深化市場體系改革為重點，完善市場約束機制，提高保險資源配置效率，全面深化保險業改革。

　　此外，保監會還要求，加強保險監管隊伍能力建設，切實轉變工作作風，不僅要做到人心不散、隊伍不亂、工作不斷，確保各項工作順利進行，還要力爭穩中求進，推動監管工作打開新局面。

　　兩會合并

　　2017年，第五次全國金融工作會議召開。回顧前4次全國金融工作會議主要內容，不難發現金融機構改革和金融監管一直是金融工作會議主題的重要組成部分。

　　與以往不同的是，“維護金融安全”、“防范金融風險”被提到了前所未有的高度。隨著中國金融不斷深化，金融創新層出不窮，伴隨而來的是不良資產、債券違約、影子銀行、互聯網金融的風險累積。與此同時，分業監管也暴露出信息溝通不暢，“鐵路警察，各管一段”的弊病。

　　回首過去，我們發現金融市場亂象絕非一天形成的，諸多金融亂象都與分業監管體制密切相關，一是表現為監管不均，監管寬松的機構則淪為業務“通道”。二是表現為監管壁壘，各掃自家門前雪，不管他人瓦上霜；三是表現為監管缺位，“有所為有所不為”變為“能不為就不為”。四是表現為監管滯后，監管能力和技術手段落后與業務創新速度。

　　金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度。金融是實體經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風險的根本舉措。做好金融工作要把握好“回歸本源、優化結構、強化監管、市場導向”四項原則，防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。

　　隨著監管機構改革，金融監管將形成合力，監管職責必將得到落實，監管短板將逐一補齊，機構監管、功能監管和行為監管將不再空談。

　　周小川在兩會答記者問中坦言：金融監管體制改革現在還在進行之中，在本次人代會最后幾天，可能代表們還要就國家機構改革研究討論，其中也包括金融機構進一步改革。一些主要的內容，在去年7月份全國金融工作會議所披露的消息里，已經說明了金融改革的一些主要思路，包括其后成立了國務院金融穩定與發展委員會，其辦公室放在人民銀行，這些都表明人民銀行將在新的金融監管框架中起到更重要的作用。現在這個作用，我個人體會，一個是有一些金融監管的空白，過去的監管體制出現了一些空白，這些空白可能需要盡快的彌補。第二個是金融監管有一些規則，也出現了一些缺陷，需要增強金融規則的制定。此外，還有一些已經發生的金融機構或者準金融機構的風險需要抓緊進行處置，維持金融系統的健康。

　　這里的工作其中有一條也是人民銀行要牽頭，增強各個金融機構特別是監管機構之間的協調，提高協調的效率。這是機構改革的若干個方面。可能大家還需要進一步再看金融機構改革還有哪些內容。當然，我們機構改革還是主要依據中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置，參考的過程中也研究了所謂“雙峰”監管的體制，但是，我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用“雙峰”監管的尺度。

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