摘    要

　　無論是城商行，還是農(nóng)信，萬億大銀行組建的相似性在于：化解風(fēng)險(xiǎn)、政府補(bǔ)充資本，更為深刻的機(jī)制創(chuàng)新則指向現(xiàn)代金融企業(yè)制度

　　文|陳洪杰

　　編輯|袁滿

　　村鎮(zhèn)銀行加速退場(chǎng)。2023年12月11日，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局河北監(jiān)管局批復(fù)，同意藁城恒升村鎮(zhèn)銀行和晉州恒升村鎮(zhèn)銀行因被吸收合并而解散。

　　至此，一年內(nèi)至少11家村鎮(zhèn)銀行撤并解散。

　　與此同時(shí)，中國(guó)地方金融更大規(guī)模主體的2000多家農(nóng)信、城商行，也在進(jìn)行著新一輪的整合重組。合縱連橫、化零為整，萬億級(jí)資產(chǎn)的地方金融主體紛紛設(shè)立。

　　浙江、山西、河南等地的萬億元農(nóng)商聯(lián)合銀行已開業(yè)，注冊(cè)資本居農(nóng)商行之首的遼寧農(nóng)商行也于近日完成掛牌……

　　目前大約有20個(gè)省的改革方案正在等待獲批。

　　河南、山西、四川等地的省級(jí)城商行已完成設(shè)立。遼寧省級(jí)城商行尚未組建完成，按照此前測(cè)算，其資產(chǎn)規(guī)模總計(jì)將超過1.2萬億元。

　　中國(guó)金融業(yè)的格局正在改寫。“頂層設(shè)計(jì)在過去注重金融機(jī)構(gòu)的制度創(chuàng)新，例如農(nóng)信社改農(nóng)商行，村鎮(zhèn)銀行都是在此背景下產(chǎn)生；而當(dāng)下更側(cè)重的是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化、盤活存量機(jī)構(gòu)。”多位監(jiān)管人士及銀行從業(yè)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

　　金融是經(jīng)濟(jì)的鏡像。以城商行重組為例，與上一輪重組邏輯不同。當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)處于上升周期，城商行重組主基調(diào)是“放”，淡化區(qū)域，完善治理，提升能力，做大做強(qiáng)。

　　當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，宏觀經(jīng)濟(jì)換擋，新一輪城商行重組主基調(diào)為“收”，重心是回歸本源，專注主業(yè)，處置風(fēng)險(xiǎn)，提升質(zhì)量。

　　近年來，雖然銀行業(yè)大力處置金融不良，謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)，但經(jīng)濟(jì)換擋期的“陣痛”，伴隨著三年疫情沖擊，加之中小銀行風(fēng)控及治理能力不足，高風(fēng)險(xiǎn)銀行依然超過300家。

　　在2023年10月30日至31日舉行的中央金融工作會(huì)議上，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在通稿中出現(xiàn)了19次。會(huì)議指出，“經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多”，要求“及時(shí)處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)”。

　　在某資深人士看來，不同類型銀行的定位進(jìn)一步得到明確：國(guó)有大行是金融業(yè)基石，省級(jí)城商行服務(wù)城市，省聯(lián)合銀行或農(nóng)商行立足縣域、深耕基層，有特色的中小銀行也會(huì)被保留。問題銀行及平庸銀行將進(jìn)一步出清。

　　問題小銀行退場(chǎng)

　　對(duì)村鎮(zhèn)銀行的改革大致分為以下幾種：其一，解散，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化退出，并將存貸款業(yè)務(wù)全部清零，或其全部業(yè)務(wù)、財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)以及其他各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)由吸收行承繼；其二，將村鎮(zhèn)銀行改制其他類型銀行的分支行；其三，增加主發(fā)起行對(duì)村鎮(zhèn)銀行持有的股份等

　　“這世界變化快”，崔健的這句歌詞同樣可以套用在金融業(yè)。2018年9月，金融監(jiān)管部門還在開展首批“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)，但到2020年底，卻開始提示村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，截至2023年12月14日，共計(jì)16家村鎮(zhèn)銀行解散，14家的解散日期在2022年之后，即“禹州新民生村鎮(zhèn)銀行等取款難事件”之后，僅有2家發(fā)生在2020年底。其中，近一年來，解散的村鎮(zhèn)銀行有11家。

　　當(dāng)下，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的改革大致分為以下幾種：其一，解散，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化退出，并已將存貸款業(yè)務(wù)全部清零，或其全部業(yè)務(wù)、財(cái)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)以及其他各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)由對(duì)方承繼；其二，將村鎮(zhèn)銀行改制其他類型銀行的分支行；其三，增加主發(fā)起行對(duì)村鎮(zhèn)銀行持有的股份等。

　　“最初意圖是好的，目的是為村、鄉(xiāng)、縣服務(wù)。但當(dāng)時(shí)有些銀行沒有動(dòng)力去做，監(jiān)管和地方政府做了推動(dòng)，某些區(qū)域開始出現(xiàn)大躍進(jìn)。成立銀行需要股本，在放松資質(zhì)審核下，一些以‘套取銀行資金’為目的的社會(huì)資本也進(jìn)入了，這就埋下了禍根。當(dāng)然，并不是所有的村鎮(zhèn)銀行都表現(xiàn)差，那些堅(jiān)持初心的村鎮(zhèn)銀行依然活得很好。”一位中小銀行高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

　　另外一位資深人士稱，當(dāng)初制度寄予主發(fā)起行能確保機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營(yíng)、健康發(fā)展，但這一設(shè)計(jì)存在問題。試想主發(fā)起行多是城商行和農(nóng)商行，它們大多數(shù)自身的能力都不強(qiáng)，很難談及對(duì)村鎮(zhèn)銀行的支持力度多大。除長(zhǎng)三角、珠三角經(jīng)營(yíng)能力優(yōu)秀的城商行、農(nóng)商行外。

　　“監(jiān)管部門早意識(shí)到了村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)，不過它們的規(guī)模很小，當(dāng)時(shí)將主要精力放在城商行和農(nóng)信上。”上述銀行業(yè)資深人士表示。

　　在村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)初露端倪的同時(shí)，有著90萬億元規(guī)模的城商行、農(nóng)商行已拉開風(fēng)險(xiǎn)處置與重組的大幕（相關(guān)報(bào)道見《財(cái)經(jīng)》2022年第3期“解困中小銀行”）。

　　2019年4月，錦州銀行年報(bào)難以發(fā)出，安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所辭任該行核數(shù)師，引發(fā)了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2019年5月，中國(guó)人民銀行、原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)對(duì)包商銀行實(shí)施接管，一年多之后，包商銀行以無法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)為由申請(qǐng)破產(chǎn)清算。

　　中國(guó)人民銀行將這兩起風(fēng)險(xiǎn)成因分別概括為：錦州銀行股權(quán)高度分散，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，且資產(chǎn)規(guī)模大、同業(yè)關(guān)聯(lián)度高；大量資金被大股東“明天系”違法違規(guī)占用，長(zhǎng)期難以歸還，包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重信用危機(jī)。

　　此后，城商行的風(fēng)險(xiǎn)處置方式發(fā)生了變化，以合并為主。2020年11月，新成立的四川銀行在攀枝花市銀行和涼山州銀行的基礎(chǔ)上，引進(jìn)了28家投資者。2021年4月，由五家合并的山西銀行在太原揭牌。

　　2022年5月，中原銀行吸收合并了洛陽銀行、平頂山銀行、焦作中旅銀行，資產(chǎn)規(guī)模超過1.2萬億元，一舉躋身到城商行規(guī)模前10位。

　　2021年1月，遼寧省人民政府常務(wù)會(huì)議稱，通過申請(qǐng)新設(shè)組建一家省級(jí)城市商業(yè)銀行，合并遼寧省內(nèi)12家相關(guān)城市商業(yè)銀行。目前，合并仍在進(jìn)行中。

　　上述銀行的合并，部分源于不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)積聚導(dǎo)致資不抵債，也有銀行的問題僅體現(xiàn)在管理能力、內(nèi)控能力、服務(wù)能力、發(fā)展能力不足等方面。

　　與一些省份城商行的合并相比，農(nóng)信的整合要更為繁復(fù)。農(nóng)信遍布在20多個(gè)省，但直到2022年才有新的突破。“農(nóng)信改革不僅僅關(guān)乎2000多家中小銀行，還涉及地方政府，以及農(nóng)村金融體系的變革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。”一位監(jiān)管人士稱。

　　2022年4月18日，有82家行社的浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行成立——新一輪農(nóng)信社改革“第一單”正式落地。2023年11月，有108個(gè)基層行的山西農(nóng)商聯(lián)合銀行、由138家組成的河南農(nóng)商聯(lián)合銀行相繼開業(yè)，31家農(nóng)商行和農(nóng)信社組建的遼寧省農(nóng)商行也已掛牌等。

　　其他多省的農(nóng)信改革也在等待獲批，更多的大農(nóng)商行或農(nóng)商聯(lián)合銀行將在隨后的時(shí)間中出現(xiàn)。

　　組建萬億銀行

　　無論是城商，還是農(nóng)信，萬億大銀行組建的相似性在于：化解風(fēng)險(xiǎn)、政府補(bǔ)充資本等。“金融工作具有政治性、人民性。中小銀行本身比較脆弱，風(fēng)險(xiǎn)又易傳染。地方政府出人、出錢，推動(dòng)城商行改革重組，化解存量風(fēng)險(xiǎn)，是出于對(duì)未來的考慮，也有利于省級(jí)城商行金融規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。”一位銀行合并的政策制定者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示

　　農(nóng)信與城商行定位不同，運(yùn)作方式不同，但都具備銀行的屬性，在新一輪改革中，它們的組建方式存在差異性和相似性。

　　農(nóng)信機(jī)構(gòu)改革的思路是理順管理體制。進(jìn)一步看，農(nóng)信機(jī)構(gòu)改革的模式較多，之前市場(chǎng)關(guān)注的主要是以下四種：聯(lián)合銀行模式、金融控股公司模式、金融服務(wù)公司模式和統(tǒng)一法人模式。

　　“農(nóng)商行不帶合作制成分，不屬于農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。省聯(lián)社也需要換個(gè)名字了。”一些農(nóng)商行高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

　　但目前來看，獲得監(jiān)管批復(fù)、各省申報(bào)的模式集中在聯(lián)合銀行模式、統(tǒng)一法人模式。

　　浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行在浙江省聯(lián)社基礎(chǔ)上組建，由浙江省內(nèi)全部法人農(nóng)信機(jī)構(gòu)入股組成，注冊(cè)資本50.25億元，是具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是成員行的行業(yè)管理銀行和聯(lián)合服務(wù)銀行。

　　河南采取的也是聯(lián)合銀行的模式，但與浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行又不同，在省級(jí)層面，將省聯(lián)社改制為省農(nóng)商聯(lián)合銀行。在市級(jí)層面，擬對(duì)城鄉(xiāng)一體化程度較高地區(qū)的全部法人機(jī)構(gòu)以市為單位統(tǒng)一法人；對(duì)其余的省轄市城區(qū)法人機(jī)構(gòu)整合組建市級(jí)農(nóng)商銀行。

　　在縣級(jí)層面，在未實(shí)行統(tǒng)一法人的省轄市中，保留縣域機(jī)構(gòu)法人地位不變，對(duì)未改制的縣域農(nóng)信社穩(wěn)步推進(jìn)縣級(jí)農(nóng)商行組建。

　　山西則采取了新的創(chuàng)新模式，股權(quán)采取“上參下”模式，由省聯(lián)社向市縣農(nóng)信機(jī)構(gòu)逐級(jí)參股。新組建的山西農(nóng)商聯(lián)合銀行對(duì)基層法人機(jī)構(gòu)按照“機(jī)構(gòu)自愿、分步參股”進(jìn)行投資。

　　省級(jí)農(nóng)商行的模式在之前不被看好，備受質(zhì)疑。但2022年以來多省提出或已經(jīng)組建省級(jí)農(nóng)商行。“當(dāng)務(wù)之急是化解風(fēng)險(xiǎn)。”有監(jiān)管人士稱，黑貓白貓，抓住老鼠都是好貓。

　　同在2023年下半年成立的遼寧農(nóng)商行是首家統(tǒng)一法人省級(jí)農(nóng)商行，尚未披露資產(chǎn)規(guī)模，但注冊(cè)資本位居農(nóng)商行之首。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，遼寧金融控股集團(tuán)以206億元的認(rèn)繳出資額度位列遼寧農(nóng)商行第一大股東，占該行總股本比例約為99.09%。

　　除了遼寧，2023年9月25日，海南高速發(fā)布公告表示，將通過受讓海南農(nóng)信系統(tǒng)現(xiàn)有20家機(jī)構(gòu)中部分原股東所持股份的方式，參與發(fā)起設(shè)立海南農(nóng)商行。

　　另外，2023年1月，四川印發(fā)的《四川省貫徹〈成渝共建西部金融中心規(guī)劃〉實(shí)施方案》顯示，深化農(nóng)信社改革，以轉(zhuǎn)變省農(nóng)信聯(lián)社職能為重點(diǎn)，積極申請(qǐng)組建省級(jí)農(nóng)商銀行，穩(wěn)妥推進(jìn)符合條件的地區(qū)組建市級(jí)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行。

　　公開資料顯示，至2022年12月底，四川農(nóng)信有5022個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，近4萬名從業(yè)人員，資產(chǎn)規(guī)模近2萬億元，各項(xiàng)存款近1.7萬億元，各項(xiàng)貸款9892億元。

　　“即便在一些省份的聯(lián)合銀行模式中，也會(huì)借鑒省級(jí)農(nóng)商行的方式，穿透到基層，其目的是為了加強(qiáng)自上而下的控制，深入業(yè)務(wù)，避免信貸風(fēng)險(xiǎn)。”某省聯(lián)社高管稱。

　　而新一輪城商行改革更早地出現(xiàn)在2019年，當(dāng)時(shí)錦州銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，后以財(cái)務(wù)重組、增資擴(kuò)股方式，初步恢復(fù)自我“造血”功能。但2020年、2021年之后，化解城商行風(fēng)險(xiǎn)的方式以整合重組為主。

　　“在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、金融去杠桿與利率市場(chǎng)化的背景下，城商行以抱團(tuán)取暖的方式，是化解金融風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑之一。”一位行業(yè)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

　　“高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行多集中在城商行和農(nóng)信機(jī)構(gòu)等。與農(nóng)信機(jī)構(gòu)相比，城商行市場(chǎng)化程度更高，獨(dú)立性更強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)過程中各自為戰(zhàn)，這類銀行的脆弱性更高。”上述人士稱。

　　無論是城商，還是農(nóng)信，萬億元大銀行組建的相似性在于：化解風(fēng)險(xiǎn)、政府補(bǔ)充資本等。

　　“金融工作具有政治性、人民性。中小銀行本身比較脆弱，風(fēng)險(xiǎn)又易傳染。地方政府出人、出錢，推動(dòng)城商行改革重組，化解存量風(fēng)險(xiǎn)，是出于對(duì)未來的考慮，也有利于省級(jí)城商行金融規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。”一位銀行合并的政策制定者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

　　而受區(qū)域經(jīng)濟(jì)及運(yùn)營(yíng)能力的限制，整體而言，農(nóng)商行的不良率高于銀行業(yè)的平均水平。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年二季度末，商業(yè)銀行不良貸款率1.62%，農(nóng)商行不良率為3.25%。

　　以四川農(nóng)信為例，其農(nóng)商行資產(chǎn)質(zhì)量并不樂觀。在已經(jīng)公布數(shù)據(jù)的2022年報(bào)中，十多家農(nóng)商行的不良率在4%以上。2021年還不如2022年的情況。

　　遼寧農(nóng)信系統(tǒng)中農(nóng)商行的資產(chǎn)質(zhì)量更差。于2021年（大多數(shù)銀行未披露2022年報(bào)）發(fā)布數(shù)據(jù)的七家銀行中，不良率均超過了4%，其中，鞍山農(nóng)商行和燈塔農(nóng)商行不良率均超過了20%。

　　在資本方面，合并前后的城商行、農(nóng)商行都需要資本補(bǔ)充。近日，河南省財(cái)政廳披露，將發(fā)行規(guī)模282億元、期限十年的專項(xiàng)債，為河南省內(nèi)26家中小銀行提供資本補(bǔ)充，包括19家農(nóng)商行和7家農(nóng)信社。

　　另外，對(duì)于新中原銀行，河南省財(cái)政籌集275億元收購(gòu)四家城商行對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，并注入專項(xiàng)債80億元。

　　近日的中央金融工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)要“拓寬銀行資本金補(bǔ)充渠道”。有分析人士認(rèn)為，通過政府專項(xiàng)債補(bǔ)充資本可增強(qiáng)部分機(jī)構(gòu)的資本厚度，完善其資本結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，提升支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力以及化解部分機(jī)構(gòu)存量風(fēng)險(xiǎn)。

　　重構(gòu)地方金融

　　城商行與國(guó)有大行區(qū)別在于區(qū)域性較強(qiáng)，與地方經(jīng)濟(jì)密不可分。高風(fēng)險(xiǎn)的城商行在兼并重組之后，對(duì)地方的重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目支持能力變強(qiáng)。但由于城商行高管多來自地方任命，如何平衡城商行的獨(dú)立性和地方政府的關(guān)系很難。防止過度干預(yù)是一大課題。2022年3月，時(shí)任中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清曾表示，“所有省聯(lián)社改革的方向都是一樣的，那就是要建立現(xiàn)代的企業(yè)制度。”

　　經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，目前總資產(chǎn)規(guī)模超過100萬億元的城商行和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，已成為地方金融體系中最主要的力量，但如今面臨著重塑。

　　近期的中央金融工作會(huì)議對(duì)金融機(jī)構(gòu)有了更為明確的定位，支持國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)做優(yōu)做強(qiáng)，當(dāng)好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主力軍和維護(hù)金融穩(wěn)定的壓艙石，嚴(yán)格中小金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求，立足當(dāng)?shù)亻_展特色化經(jīng)營(yíng)等。

　　回顧城商行的歷史變遷。從1995年全國(guó)第一家成立至今，城商行已歷經(jīng)28年的探索與發(fā)展。出生之初便背負(fù)了沉重的歷史包袱，再加上1998年的亞洲金融危機(jī)，該類機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)不良率居高不下，甚至部分機(jī)構(gòu)不良率超過50%。

　　之后，城商行通過資產(chǎn)置換、增資擴(kuò)股、債務(wù)重組、收購(gòu)兼并等方式處置不良資產(chǎn)，消化風(fēng)險(xiǎn)。2004年，原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席劉明康提出城商行聯(lián)合重組的構(gòu)想，鼓勵(lì)城商行在自愿的前提下，按照市場(chǎng)原則實(shí)現(xiàn)資本重組和聯(lián)合。

　　在此后長(zhǎng)達(dá)十余年的時(shí)間中，第一輪城商行重組案例此起彼伏。上海銀行、徽商銀行、江蘇銀行等頭部城商行就成立于其間。

　　上一輪城商行重組邏輯與本輪不同。當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)處于上升周期，城商行采取“更名、改制、引戰(zhàn)、上市”四部曲，主基調(diào)是“放”，淡化區(qū)域，完善治理，提升能力，做大做強(qiáng)。“在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的跨區(qū)域布局。”一位業(yè)內(nèi)人士稱。

　　“新一輪城商行重組主基調(diào)為‘收’，重心是回歸本源，專注主業(yè)，處置風(fēng)險(xiǎn)，提升質(zhì)量。”某金融監(jiān)管表示。

　　上述資深人士稱，城商行與國(guó)有大行區(qū)別在于區(qū)域性較強(qiáng)，與地方經(jīng)濟(jì)密不可分。高風(fēng)險(xiǎn)的城商行在兼并重組之后，對(duì)地方的重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目支持能力變強(qiáng)。監(jiān)管部門正引導(dǎo)城商行扎根當(dāng)?shù)兀貧w本源。

　　多位銀行業(yè)高管稱，地方省政府給與省級(jí)城商行的支持力度加大，隨著進(jìn)一步的合并，再加上快速增長(zhǎng)的新市民群體以及融資平臺(tái)的需求，存活下來問題不大。

　　“我行的計(jì)劃投放是，地方政府項(xiàng)目、地方企業(yè)集團(tuán)、地方小微、地方個(gè)人各四分之一。”一家萬億元規(guī)模的城商行高管在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)曾表示。

　　新組建的四川銀行提出“堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，切實(shí)讓利企業(yè)”。

　　山西銀行也稱，將投放重心聚焦于國(guó)企改革、普惠金融服務(wù)、綠色金融發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展上。遼沈銀行稱，“合理確定經(jīng)營(yíng)半徑，堅(jiān)守服務(wù)城鄉(xiāng)居民，大力發(fā)展普惠金融”等。

　　“越來越多的城商行是圍繞城市、政府布局，這是正確的選擇。但由于城商行高管多來自地方任命，如何平衡城商行的獨(dú)立性和地方政府的關(guān)系很難。防止過度干預(yù)是一大課題。”上述中小銀行高管稱。

　　農(nóng)信社的起源更早，可追溯到1951年，新中國(guó)第一家農(nóng)信社正式成立。幾經(jīng)周折，1996年，正式與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，但當(dāng)時(shí)大量農(nóng)信社出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善，甚至虧損。地方省政府負(fù)責(zé)處置風(fēng)險(xiǎn)，于是下設(shè)省聯(lián)社。

　　隨著省聯(lián)社的登場(chǎng)，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)信機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)能力已得到極大改善。與之而來的是，省聯(lián)社的管理體制與農(nóng)商行之間自下而上的股權(quán)關(guān)系和自上而下的行政管理關(guān)系之間的扭曲。

　　2016年之后的多年，數(shù)個(gè)文件提及省聯(lián)社“要淡化行政職能”，但動(dòng)靜不大。但在2022年之后，局面發(fā)生了變化。當(dāng)年“中央一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)信社改革的表述中未再提及“保持農(nóng)信社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”。

　　也是在這一年，各方對(duì)農(nóng)信社的改革逐漸形成共識(shí)：加強(qiáng)公司治理，激發(fā)經(jīng)營(yíng)活力，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。“所有省聯(lián)社改革的方向都是一樣的，那就是要建立現(xiàn)代的企業(yè)制度。”2022年3月，時(shí)任中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清稱。

　　于是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)較差的省份、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信多發(fā)的區(qū)域有了更多選擇，數(shù)單農(nóng)信改革相繼落地。

　　與其他類型銀行相比，村鎮(zhèn)銀行成立時(shí)間較短。直到2007年3月，第一家村鎮(zhèn)銀行才在四川誕生。

　　在這之前，大行逐漸從農(nóng)村撤出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年，國(guó)有商業(yè)銀行一共撤銷了3.1萬多個(gè)縣級(jí)以下營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。“當(dāng)時(shí)農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足，我們想通過新型金融機(jī)構(gòu)來刺激農(nóng)信社的成長(zhǎng)。”一位改革親歷者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

　　2004年-2006年“中央一號(hào)文件”均指出：加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制……

　　積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織；鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外資等參股；大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法等。

　　在這種現(xiàn)實(shí)和政策背景下，中國(guó)進(jìn)行了農(nóng)村金融市場(chǎng)的增量改革，增加新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)小額貸款公司。

　　當(dāng)時(shí)，金融監(jiān)管部門對(duì)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展目標(biāo)定在了2000家，凡是有條件的縣都可以有一家。但國(guó)有大行由于分支行眾多，興趣不大。村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立不及預(yù)期，主發(fā)起行的持股比例被降到了15%。

　　在這期間，地方政府也表現(xiàn)出極大的熱情，例如福建省政府2013年出臺(tái)了《關(guān)于加快村鎮(zhèn)銀行組建和發(fā)展的指導(dǎo)意見》，爭(zhēng)取到2015年末每個(gè)縣至少成立一家村鎮(zhèn)銀行，使得福建省村鎮(zhèn)銀行完成縣區(qū)域的全面覆蓋。

　　2017年，村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量首次超過1600家，此后并未大幅增長(zhǎng)。也就是在這年10月，黨的十九大作出“中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”重大判斷。

　　金融的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)狀況。中國(guó)銀行業(yè)格局的變化原因在于宏觀經(jīng)濟(jì)的下行以及信貸市場(chǎng)供給加大。1991年-2015年之間，中國(guó)GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）增速均在7%以上，最近四年的增速分別是6%、2.2%、8.4%、3%。

　　而在2019年-2022年，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)大增，分別是290萬億元、319.7萬億元、344.76萬億元、379.39萬億元。

　　“當(dāng)下，中央確立的方針是‘穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈’。在經(jīng)濟(jì)下行期，地方金融改革要把握好時(shí)度效，充分考慮機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的承受能力，切莫運(yùn)動(dòng)式改革。”一位行業(yè)資深人士稱。

　　“破舊立新”強(qiáng)機(jī)制

　　合并后的銀行正提升公司治理水平、強(qiáng)化股東股權(quán)管理等一系列措施

　　在“三期”疊加中，未來銀行面臨的壓力將常態(tài)化。良好的公司治理機(jī)制是中小銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的重要因素。

　　目前大部分中小銀行已經(jīng)建立了“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制。加大對(duì)股東股權(quán)的監(jiān)管力度，推動(dòng)引入合格股東，清退問題股東，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。監(jiān)管部門也在開展常態(tài)化股權(quán)和關(guān)聯(lián)交易專項(xiàng)整治，重點(diǎn)打擊掏空中小銀行的違法股東和高管。

　　在強(qiáng)化機(jī)制方面，新中原銀行的策略是，持續(xù)監(jiān)測(cè)主要股東經(jīng)營(yíng)情況和財(cái)務(wù)狀況，夯實(shí)關(guān)聯(lián)交易管理基礎(chǔ)，并且規(guī)范主要股東行為。“梳理問題股東形成的歷史原因，并持續(xù)推進(jìn)問題股東清理工作。針對(duì)不同類型的問題股東，將采取不同的措施，穩(wěn)妥化解歷史遺留股權(quán)問題。”一位知情人士曾表示。

　　在省農(nóng)商行/省聯(lián)合銀行以“上參下”的產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革中，以股權(quán)作為紐帶，引導(dǎo)分支行或基層行的投放，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。

　　即使在“下參上”的模式中，也更強(qiáng)調(diào)機(jī)制建設(shè)，例如浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行的“三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”：成員機(jī)構(gòu)承擔(dān)自身風(fēng)險(xiǎn)防范和處置的主體責(zé)任，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行承擔(dān)全省農(nóng)商銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范和處置的牽頭責(zé)任，當(dāng)?shù)厥≌袚?dān)全省農(nóng)商銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)處置的屬地責(zé)任等。

　　在搭建“三會(huì)一層”的同時(shí)，人才機(jī)制也非常重要。“比如，實(shí)踐中有一家小的金融機(jī)構(gòu)，其不良中第一大單是董事長(zhǎng)的朋友，第二大單是行長(zhǎng)的家屬，說明治理機(jī)制不健全的危害是很大的。”一位地方監(jiān)管負(fù)責(zé)人曾表示。

　　“很多銀行高管不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)銀行的能力。若領(lǐng)導(dǎo)班子不夠優(yōu)秀、不夠自律，則難以提高銀行內(nèi)生性，這幾年各方努力促成的銀行合并、補(bǔ)充資本、不良處置等可能會(huì)付諸東流。”上述中小銀行高管稱。

　　2021年底，監(jiān)管部門開始鼓勵(lì)和支持大型銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)臨近退休的專業(yè)人才，通過市場(chǎng)化雙向選擇，到中小銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任高管、高級(jí)管理人員、獨(dú)立董事或外部監(jiān)事等職務(wù)。不過，目前尚未見到太多成功案例。

　　上述中小銀行高管建議，中小銀行具有更高的相似性，也應(yīng)鼓勵(lì)不同地區(qū)銀行高管之間的流動(dòng)，建立相關(guān)機(jī)制，可借鑒“援疆政策”，將江浙優(yōu)秀的人才引入到東北、華北、西北等地區(qū)。

　　過去未形成對(duì)問題銀行的常態(tài)化協(xié)作處置機(jī)制，影響處置效率，例如職責(zé)分工存在模糊地帶；風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)倷C(jī)制不清晰。“甚至部分省份在風(fēng)險(xiǎn)處置中未體現(xiàn)原股東吸收損失、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的自救責(zé)任，這易引發(fā)地方道德風(fēng)險(xiǎn)，將損失上移中央。”一位地方監(jiān)管人士稱。

　　“部分省份對(duì)銀行業(yè)處置方式及流程不夠明晰和細(xì)化，過于擔(dān)憂處置對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境影響，對(duì)市場(chǎng)化處置方式持排斥態(tài)度，容易導(dǎo)致處置被延誤。”上述地方監(jiān)管人士稱。

　　這一局面正在改變。“要切實(shí)把握好權(quán)和責(zé)的關(guān)系，健全權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)約束相容的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任機(jī)制。”近日，中央金融委員會(huì)辦公室、中央金融工作委員會(huì)指出。

　　在監(jiān)管方面，基層派出地區(qū)人員薄弱、缺乏責(zé)任追究機(jī)制。11月10日，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授、副院長(zhǎng)黃益平在公開演講中表示，要對(duì)監(jiān)管政策的實(shí)施進(jìn)行問責(zé)。這幾年金融體系出了很多風(fēng)險(xiǎn)，但幾乎很少有監(jiān)管官員承擔(dān)責(zé)任，這樣他們就缺少必要的負(fù)面激勵(lì)。當(dāng)然，追責(zé)的前提一是明確職責(zé)，二是確保獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　另外，增加監(jiān)管部門的編制與經(jīng)費(fèi)。黃益平稱，這些年監(jiān)管效果不好，還有一個(gè)重要的原因是監(jiān)管資源嚴(yán)重短缺。人手不夠，“顧不過來”就很正常。看市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品種類以及投資者數(shù)量，金融行業(yè)的復(fù)雜性更是明顯增加，但監(jiān)管部門的編制跟不上這樣的變化。

　　同時(shí)，黃益平還提到，金融監(jiān)管的目標(biāo)是保障公平交易、保護(hù)金融消費(fèi)者、維持金融穩(wěn)定。其他的一些政策目標(biāo)，比如資產(chǎn)價(jià)格的水平、宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)、金融行業(yè)的發(fā)展等，不是金融監(jiān)管部門的責(zé)任，應(yīng)該把發(fā)展的責(zé)任從監(jiān)管部門分離出來。

　　“賦予監(jiān)管部門一定的專業(yè)獨(dú)立性與權(quán)威性，要賦予充分的權(quán)威性與豐富的政策工具，按照已經(jīng)確定的政策目標(biāo)來評(píng)價(jià)它們的工作，但不要干預(yù)它們的具體舉措。”他稱。

　　同時(shí)中央監(jiān)管部門也指出，持續(xù)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，不斷提升監(jiān)管專業(yè)性、權(quán)威性和透明度。壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)中央與地方監(jiān)管協(xié)同，健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，加大監(jiān)管問責(zé)力度，強(qiáng)化“對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管”。

　　在一位資深銀行從業(yè)者看來，應(yīng)提高監(jiān)管韌度、降低監(jiān)管剛度、增強(qiáng)專業(yè)度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員能熟知金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。“金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新應(yīng)該尋求平衡點(diǎn)，不能脫離實(shí)際，避免做出為消除風(fēng)險(xiǎn)但導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的動(dòng)作。”他稱。

　　而針對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管研究室主任鄭聯(lián)盛提出五個(gè)可進(jìn)一步明確、改革或優(yōu)化之處：?jiǎn)栴}金融機(jī)構(gòu)處置的法律體系和相關(guān)制度規(guī)范；問題金融機(jī)構(gòu)的判定標(biāo)準(zhǔn)、觸發(fā)條件和處置流程；問題金融機(jī)構(gòu)處置工具及其使用；公共資金使用機(jī)制；地方政府在問題金融機(jī)構(gòu)處置過程中的角色。

　　銀行業(yè)還需“防未病”。2023年初，有資深監(jiān)管人士稱，完善針對(duì)評(píng)級(jí)良好機(jī)構(gòu)的預(yù)警體系，應(yīng)充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)，豐富預(yù)警指標(biāo)體系，擴(kuò)展定量指標(biāo)，如股權(quán)集中度等；創(chuàng)新定性指標(biāo)，如公司治理、企業(yè)文化等；完善法律法規(guī)體系，明確硬約束早期糾正機(jī)制的法律地位，明確時(shí)限要求，增強(qiáng)強(qiáng)制性等。

　　“抓早抓小治未病，持續(xù)完善金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別、預(yù)警、處置體制機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控。”近日，中央金融監(jiān)管部門再次強(qiáng)調(diào)。

　　（作者為《財(cái)經(jīng)》記者；本文刊于2023年12月18日出版的《財(cái)經(jīng)》雜志）

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責(zé)任編輯：張文