2018年1月23日，由中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十六次月度例會召開。會議主題為“如何防范化解地方債務風險”。中國財政科學研究院資源環境研究中心副主任程瑜受邀以“高度警惕風險變形，提升駕馭風險能力”為題進行主題演講。

　　以下為演講摘編：

　　中國財政科學研究院“2017年地方財政經濟運行”調研圍繞地方財政金融風險、地方財政能力、地方事權與支出責任三大主題，對東、中、西部和東北地區6省15縣市實地調研，同時面向全國省、市、縣三級地方財政部門開展在線問卷調查。中國財政科學研究院資源環境研究中心副主任程瑜對調研結果進行總結，并討論地方政府債務風險防控。

　　一、地方財政經濟運行新特征

　　根據中國財政科學研究院2017年地方財政經濟運行調研全國問卷調查數據顯示：隨著供給側結構性改革的穩步推進，地方財政經濟運行出現諸多積極變化，新動能作用顯現。東部地區經濟呈現高質量增長；西部地區GDP增速最高；東北地區指標也已回暖。同時，地方財政經濟運行中的風險在快速變形，且日趨復雜化。從橫向區域維度看，一些指標在地區之間表面上趨同，但實際發展質量差距很大，經濟區域分化出現新特征；從縱向時間維度看，一些財政經濟發展指標看似在變好，實質是風險隱藏或變形，財政能力背后隱藏著風險。

　　（一）2017年前三季度，全國縣級樣本一二三產比例是13：44：43。2015年以來，全國不同區域一二三產業結構比例逐漸趨同，但各區域發展質量差距大：東部地區第三產業保持高增長，成為其經濟的主要支撐；中部和西部地區二三產基本穩定，反映了供給側結構性改革的成效；東北地區產業結構呈現“被動優化”，一二產的萎縮導致三產比例上升。

　　（二）2015-2017年前三季度，全國樣本縣GDP增速分別為8.81%、8.44%和7.86%，屬于中高速增長，但區域分化明顯，東北地區GDP增速最低且社會固定資產投資增速是負數，區域新舊動能轉換斷檔風險猶存。

　　（三）2015-2017年前三季度，全國縣級樣本工業企業經營情況整體向好，工業企業利潤率雖較2016年略降，但比2015年增長9.7%。然而，全國規上企業虧損面指標逐年上升，東北地區在2017年前三季度的工業企業虧損面更是超過了30%，這表明經濟風險在以變形的方式擴散。

　　（四）2015-2017年前三季度財政自給率略降。從省級樣本情況看，東部地區財政自給率基本在75%左右，西部地區在30%左右，兩者相差2.5倍，逐年分別為2.34倍、2.46倍和2.52倍，財政能力區域不均衡的風險在擴大。

　　（五）根據財政部統計數據，2017年前三季度，全國一般公共預算收入增速為9.7%，呈現中高速增長態勢。但部分地區情況堪憂，如天津僅為3.3%，主要是由經濟增速快速下滑所致。從問卷調查數據看，2015-2016年，省市縣三級樣本的稅收收入占比都在下降。部分地區情況不容樂觀。根據財政部公布數據，天津在2017年前三季度的稅收占比僅為59.6%，表明財政收入質量不穩定，其隱含的風險不容忽視。

　　（六）隨著經濟增速和財政收入增速放緩，財政收支缺口增大。特別是基本公共服務支出呈剛性增長態勢，加之應對環境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已十分尖銳，財政運行風險上升，財政“托底”風險加大。如吉林省2016年各縣市“三保”支出占縣市可用財力的63.5%，個別縣市甚至出現可用財力難以足額保障“三保”支出的情況。

　　（七）2015-2017年，全國省級樣本商業銀行不良貸款余額從340億元增加到440億元，中部地區不良貸款余額最高，在2017年已增長至648億元。整體上不良率并未顯著上升，但杠桿率高企，金融風險仍是重大隱患。

　　（八）2016年，全國省級樣本政府性債務的平均增速為7.4%，與地方政府一般公共預算收入增速基本相當。2015-2017年前三季度，新增政府債務規模明顯下降，省級地方政府債務借新還舊的規模總體呈現出高位回落，債務逾期水平較低，債務風險總體可控。

　　（九）至2016年末，全國法定限額內政府債務余額27.33萬億元，負債率為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平。地方政府債務率為80.5%，低于國際通行的100-120%警戒線。地方政府債務風險總體可控，但這并不代表全盤可控，個別地方政府繼續通過融資平臺等方式違規或變相舉債，風險不容忽視。

　　二、原因分析

　　（一）“風險大鍋飯”沒變：政府總是最后承擔國企的全部風險，給予國企融資權等權利，但經營過程中的風險卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少。政府各部門都有權力在預算決策范圍之外進行“準財政”活動，卻不承擔風險責任，后果是削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，也給政府帶來了大量債務。中央政府占全國財政收入的比重現在只有45%，地方政府的財政自主權越來越大。在各級政府之間，下一級政府的所有債務都是上一級政府的“或有負債”。在各屆政府之間，本屆政府可以通過融資搞“建設”，享受由此帶來的好處，卻把風險推給下一屆政府。雖然建立了債務的終身問責制，但約束性不強。政府的代際風險依然存在。

　　（二）“小馬拉大車”沒變：一是地方政府尤其是基層政府財力與事權不匹配，導致“財力小馬”拉“支出大車”；二是基層政府財政能力與事權不匹配，導致“能力小馬”拉“辦事大車”。事權與支出責任改革滯后，后果一是財政事權過度下沉，超出了地方的辦事能力和財政能力，加大了地方財政尤其基層治理失靈的風險；后果二是越到基層政府，其可支配財力越小、支出責任越大，財產性收入成為地方政府的重要收入來源，基層財政的脆弱性加大，難以持續。

　　（三）管理觀念和體制機制方面的原因：一些地方黨政領導干部政績觀不正確，過度舉債謀“政績”，超出財力鋪“攤子”，無序舉債搞建設。有些地方和部門審核基礎設施建設項目把關不嚴，對舉債建設項目現金流評估不夠，對項目市場前景和經濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風險隱患。除此以外，一些金融機構存在財政兜底幻覺，助推地方政府變相舉債。違法違規融資行為問責不到位，長效機制未構建。

　　三、提升化解風險的綜合能力

　　當前所面臨的公共風險不能孤立地看某個領域，特別是財政、金融和經濟風險相生相克、相互穿透，因此必須從整體上把握公共風險，從改革和政策入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障，提升化解公共風險的能力。基于此，我們提出以下六點建議。

　　（一）積極化解存量隱性債務：打消地方政府和金融機構的政府兜底“幻覺”，堅持中央不救助原則；建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延；分類審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

　　（二）有效遏制隱性債務增量：完善地方建設項目和資金管理，加大財政約束力度，加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目；管控好新增項目融資的金融“閘門”，督促金融機構盡職調查，嚴格按商業化原則提供融資；強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。

　　（三）適度增加地方政府債務限額，穩步推進專項債券管理改革，支持有一定收益的公益性項目建設；通過創新，形成“借用還”一體化融資管理機制，以實用為導向，確定融資規模，選擇融資渠道，形成有效匹配；支持地方政府合法合規與社會資本合作，鼓勵地方政府規范運用PPP、政府投資基金等方式，嚴禁PPP異化為新的融資平臺，嚴禁政府投資基金、政府購買服務異化為“二財政”；支持市場化融資和擔保，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

　　（四）建立健全長效管理機制：深化財稅體制、投融資體制、金融改革；全面推進地方政府債務公開；加快編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告；充分發揮市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制形成；推進政府債務立法，強化法律保障。

　　（五）國家財政作為系統性金融風險的最終救援者和成本承擔者，應發揮其在治理中的基礎性作用，強化財政、金融和經濟風險統籌管理，對金融風險防范有整體把握，做到事前防范、事中跟蹤、事后處置三位一體，避免單純危機救助帶來的道德風險。

　　（六）當前，我國由高速發展階段進入高質量發展階段，應將宏觀調控升級為宏觀管理，經濟、社會、文化、生態等各領域協調發展，把防范重大風險擺在首位，通過對短期的調控政策和對中長期規劃的落實，來穩定預期和引導預期，注入確定性來減少不確定性及公共風險，從而體現全局性、長遠性和整體性，也符合“五位一體”的總體布局要求。

　　（中國發展研究基金會 王俊男 整理）

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責任編輯：梁斌 SF055