本報記者 索寒雪 北京報道

　　2022年全國兩會時間開啟，全國人大代表，中國社科院學部委員、法學所研究員孫憲忠向《中國經營報》記者表示，關注“三農”問題，要重視農村集體經濟組織的特別法人地位，明確農民在集體經濟中的權利和地位，隨著城市不斷向農村擴展，一些新出現的問題應該得到關注。

　　孫憲忠從2013年起就關注編撰《民法典》，并在此后每年兩會上都提交相關《民法典》編撰的議案，受到中央有關部門的充分肯定。

　　村民自治組織與農民集體經濟組織應相區分

　　《中國經營報》：隨著時代的發展，你如何看待農民與土地的關系？農民是否有必要與土地捆綁在一起？思考這些問題的底層邏輯是什么？

　　孫憲忠：在農村與城市的生產力發展水平相比已經發生巨大變化之后，應及時改變相關觀念。當前，我國國民經濟總產值中農業總產值所占比例已經小于10%，而農村居民人口還占國家總人口的40%左右。城市工商業反哺農業的時代已經到來，而且國家已經開始實施補助農業的各種措施。但是，可以清楚地看到，把龐大的農業人口固定在土地上、地權不可以流動、仍然以農村土地保障農民生存和發展的法律政策，基本上沒有改動。顯然，如果還是以農業保障農民的生存和發展，并以此確定相關政策，那就是要以10%的社會總產值為40%的人口提供生存和發展保障，這無疑是一個極大的認識錯誤。在鄉村治理、國家治理中，必須思考這些重大問題。

　　在回顧歷史和調研之后，我們得出結論：其一，在推進鄉村振興戰略時，在研究完善當前我國農村治理的法律制度時，需要進一步準確認識社會主義的土地理論、農村集體化理論，尤其要注意不受某些已經被實踐證明的不適合我國國情也不符合社會主義理念的觀念的束縛。比如，那些一再出現的要把農村土地收歸國有的觀念，那些意在否定農民家庭或者個人的成員權的觀念，都是不能采納、不能認可的。其二，關于鄉村治理的整體政策和法律設計，應該遵守經濟基礎決定上層建筑的馬克思主義原理，消除上層建筑發展滯后的問題，在涉及農業的經濟基礎已有本質變化的情況下，勇敢地推出農村地權流轉的政策思路。

　　《中國經營報》：隨著城市的擴張，農民的權益和土地財產正在發生變化，村民委員會和農村集體經濟組織之間的權限發生重疊，如何理順這一關系？

　　孫憲忠：在未來鄉村治理過程中，如何處理村民委員會和農村集體經濟組織之間的關系，是首先需要解決的問題。村民委員會制度建立的正當性是毋庸置疑的。村民委員會作為農村的基層組織，其重要性不言而喻。但是，以村民自治組織替代農村集體經濟組織，這個做法的普遍性、必要性、正當性確實存在值得思考的地方。尤其是在《民法典》第96條已經明確把農民集體經濟組織規定為特別法人之后，《村民委員會組織法》第24條規定由村民委員會代行集體組織權利的做法確實不妥。因此，我建議在鄉村治理的法制建設中，首先應該解決村民自治組織與農民集體經濟組織相區分的問題。

　　要推行宅基地使用權的“三權分置”

　　《中國經營報》：農民在集體經濟中的權利，一直沒有明確的規定，比如集體經濟中的分紅，給誰分，是否可以繼承等細節上的法律真空，當務之急，該通過法律明確哪些問題？

　　孫憲忠：現在經濟發展起來了，集體經濟組織的成員就要相對固定甚至固定化。很多年以來，我國有的地方先是提出增人不增地、減人不減地，后來又提出增人不增股、減人不減股。這些地方性政策的精神，就是集體成員相對固定甚至固定化的思想的反映。其實，提出這些政策的地方都是經濟發展非常好的地方，這些地方的農民集體成員不希望自己的利益被稀釋，因而強烈呼吁成員資格固定化。

　　而固定化以后，成員權的問題就彰顯出來。比如，上海有些地方把農民的資格固定以后，有些人即使已進城多年，村里仍給他們分紅，因為他們作為集體組織成員的身份一直沒有消失。我在上海郊區調研中看到一個案例：有個人在城里工作很多年，配偶和孩子都在上海市區，后來得到村里分紅好幾萬元，他自己都感到驚訝。原來他所在的農村集體組織分紅是從20世紀80年代開始算起，村里成員資格固化了，成員資格就變成具有經濟價值的成員權，因而給他分紅。

　　現在，集體成員權的制度設計還不完善。比如，成員資格如何取得、如何喪失，成員權包括哪些內容，成員權怎樣行使、怎樣保護，都還是比較大的問題。據我們調查，這些問題在一些地方已經比較嚴重。比如，鄉村治理過程中的財務問題就是成員資格和成員財產權利的焦點。在實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理時，這些問題是很有必要研究解決的。

　　《中國經營報》：隨著農村人口向城市的轉移，現在存在農村宅基地使用權的浪費和混亂，解決這一問題的路徑在哪里？

　　孫憲忠：宅基地問題是鄉村治理過程中的重要問題。從歷史上看，在初級社、高級社的條件下，宅基地是農民家庭私有的。到了1982年，《憲法》規定農村的土地一律歸集體所有。在這種情況下，原來農村的宅基地所有權變成了宅基地使用權。后來在這個基礎上，很多農民家庭在集體土地上經由申請批準程序獲得了新的宅基地使用權，這是事實。因此，在當前鄉村振興戰略實施過程中，要推行宅基地的“三權分置”，確實會遇到相當大的歷史問題障礙。但是，放任農村宅基地使用權的浪費和混亂，當然是不行的。現在關鍵的問題是痛下決心，進行不得已的利益切割。

　　當然，首先要解決農村宅基地使用權無序擴大的問題，把緊宅基地審批關。我國人口多而耕地有限，宅基地不斷侵吞耕地，這個問題現在已經非常嚴重。另外，要推行宅基地使用權的“三權分置”。在全國范圍內，無論是發達地區還是不發達地區，農村空地空房都很多，很多宅基地上蓋起的樓房一年四季無人居住，只在春節時才有人住。現在城市居民有到農村居住的強烈愿望，因而推行宅基地“三權分置”是很有前途的。

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責任編輯：李桐