不過，我們也要承認(rèn)，同樣是“預(yù)報(bào)不出來”的地震，發(fā)生在發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，造成的生命財(cái)產(chǎn)損失，比發(fā)生在發(fā)展中國家或地區(qū)所造成的損失，要小得多，其間差別實(shí)在太大了！同樣強(qiáng)度的地震，發(fā)生在日本、美國等發(fā)達(dá)國家，通常傷亡很小甚至“零傷亡”；相反，在災(zāi)備管理落后的國家往往是“小震致災(zāi)”，“小震大災(zāi)”，像2003年12月26日伊朗發(fā)生地震，震級(jí)不到7級(jí)，卻導(dǎo)致5萬人死亡，千年古城巴姆被夷為平地。地震工程師常說：“地震不傷人，傷人的是坍塌的建筑物。”當(dāng)然，提高建筑物抗震性能只是地震災(zāi)備管理的一個(gè)方面。

　　自2001年美國9.11事件和2004年印度洋地震海嘯以后，災(zāi)備管理已成為各國政府和國家或地區(qū)間政府或非政府組織合作的重點(diǎn)之一。參照國際上的趨勢(shì)做法，結(jié)合中國近年來的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為中國災(zāi)備管理需要改進(jìn)的空間很大。最值得深思的就是，事前減災(zāi)與事后救災(zāi)的“分業(yè)體制”。近年來因?yàn)槎酁?zāi)并發(fā)，政府重心傾向于“應(yīng)急處置”管理，強(qiáng)調(diào)制定突發(fā)公共事件“應(yīng)急預(yù)案”和建立“應(yīng)急機(jī)制、體制和法制”，這就是通常所說的應(yīng)急管理“一案三制”。應(yīng)急管理至關(guān)重要，但要說明，它是建立在“緊急應(yīng)對(duì)”的管理思維之上；應(yīng)急著眼于災(zāi)難發(fā)生后被動(dòng)式、回應(yīng)性的應(yīng)對(duì)，“預(yù)防”與“應(yīng)急”缺乏銜接，其過程更多是放在從災(zāi)難發(fā)生到結(jié)果處理上。強(qiáng)化應(yīng)急管理的表現(xiàn)形式往往是“搶險(xiǎn)救災(zāi)”工作模式，如水災(zāi)防洪、旱災(zāi)抗旱。

　　這次“汶川大地震”警醒了公眾的災(zāi)備意識(shí)，促使戰(zhàn)略學(xué)者和決策者深思中國要把應(yīng)急響應(yīng)升級(jí)到新的全程災(zāi)備管理戰(zhàn)略。即，基于全程災(zāi)備管理的理念，重新定位國家災(zāi)備管理戰(zhàn)略與體制。從全程管理的角度講，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變要做的第一步工作，就是災(zāi)險(xiǎn)影響分析，要進(jìn)行全國災(zāi)情評(píng)估(a national assessment on the disaster situation)，包括災(zāi)險(xiǎn)、脆弱性或易損性、災(zāi)種的地理分布和影響區(qū)域以及災(zāi)頻和災(zāi)損情況。這一步，各涉災(zāi)業(yè)務(wù)部門經(jīng)過多年的歷史積累，已經(jīng)有了很扎實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料和信息；下一步，就是要基于全國性的災(zāi)情災(zāi)險(xiǎn)分析，制訂國家層面的災(zāi)備管理戰(zhàn)略目標(biāo)與工作重點(diǎn)。

　　龍希成：但是，除應(yīng)急管理外，中國還有許多防災(zāi)減災(zāi)部門。

　　劉國華：這就是我所說的“分業(yè)體制”。中國的行政體系中，涉災(zāi)單位如氣象、地震、地質(zhì)、海洋、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、消防等都有各自的防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)。問題是，這種分災(zāi)種、按部門進(jìn)行的體制是“條”型單災(zāi)種防御體制。而且這些專業(yè)涉災(zāi)部門與國家應(yīng)急指揮系統(tǒng)是兩套自上而下的系統(tǒng)，這種“分業(yè)”狀態(tài)明顯不利于信息溝通、協(xié)同應(yīng)對(duì)和統(tǒng)一指揮，不利于各方資源的高效整合。應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)的工作往往是“部際協(xié)調(diào)”職能，而不是更高一級(jí)的統(tǒng)一指揮。這種體制難免出現(xiàn)政出多門、權(quán)限交錯(cuò)和行政低效。

　　前面說過，要把不同災(zāi)種的災(zāi)備資源、職能和業(yè)務(wù)流程整合在統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)運(yùn)作的全程災(zāi)備管理架構(gòu)之下，以實(shí)行一體化管理，提高災(zāi)備效能。這種職能和業(yè)務(wù)的整合必然導(dǎo)致行政體制的適應(yīng)性(adaptable to)調(diào)整。其核心就是通過組織機(jī)構(gòu)調(diào)整，把以縱向行政等級(jí)為軸心的科層制管理，導(dǎo)向以橫向整合(基于全程災(zāi)備業(yè)務(wù))為軸心的扁平化管理體制，力克“政出多門、條塊分割”痼疾，強(qiáng)化各災(zāi)種專業(yè)和職能之間的協(xié)同合作。應(yīng)該建立全國性的災(zāi)備管理平臺(tái)或國家災(zāi)備管理中心(State Disaster Management Centre)，在其強(qiáng)有力的統(tǒng)一指揮組織下，真正實(shí)現(xiàn)信息暢通、資源共享、協(xié)同配合、反應(yīng)敏捷、組織有力、科學(xué)施救的災(zāi)備管理，有效地防范和應(yīng)對(duì)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的重特大自然災(zāi)害或事故災(zāi)難。