從部門和專業說，災備管理包括國家或地方最高指揮、組織機構，包括氣象、地震、地質、防汛等專業職能，包括消防甚至軍隊等前線救援部門和醫院部門，還涉及交通、通訊、電力、食品、飲水、建筑等部門及相應專業人員。

　　災備管理包括不同的層次，涉及個人、家庭、公共機構或企業、地方政府、中央政府、國際和區域間的政府或非政府組織等。

　　在我看來，“全程災程管理”理念，對于中國構建新的國家災備戰略與體制具有非凡的意義。

　　龍希成：“非凡”在何處？

　　劉國華：最核心的問題是，必須把事前、事中和事后的災備管理實現有機整合，把事前的預防控制、事中的應急救援和事后的恢復重建三階段職能整合(coordinate)在統一指揮、協調運作的災備管理制度架構(disaster management institutional framework)之中，實現全程災備管理一體化。

　　在現代組織管理中，“整合”(coordination)本是一個非常重要的概念；但是，整合在災備管理過程中的必要性與價值更加迫切，更加顯著。根本原因在于災備管理的特殊性，即“于未來不確定性中開展必要而可能的防災、減災、消災、救災、賑災等各項業務”。這種不確定性決定了災備管理的重心必須從最初始上游獲得第一手資料，即從災情調查、災險影響分析開始做起，依次推進，才可能“摸到石頭過河”，真正達到防災減損的目標。另一方面，災難一旦發生就經歷一個劇變的過程，災變環境變數橫生，這種特性迫使置身其中的災備管理組織必須具有更強的應變和制變能力。這種能力源自災備管理體制下的組織架構、業務流程、運作方式、人力資源及組織文化的整合程度，以應對災情劇變的需求，提升災備管理決策與執行的效率和績效。

　　換言之，災備管理的實質是人災交戰的互動過程。在自然災害中，人要戰勝大自然的挑戰就必須跟蹤探求災變內在機理與規律，這需要整合化的基礎信息與科學研究。我想也正是因為這一點，中央政府很早就制訂了“預防為主，救防結合”的防災原則。

　　但中國目前的實際情況是，無論是災備管理研究，還是實際運作，事前(防災減災)和事后(應急救災)都是“分業”而論，“分業”而治。比如，學者和媒體每次災后都熱衷討論“危機管理”或“應急管理”。我認為，至少在中文語境下，這兩個管理概念應對中國當下所面臨的主要難題，都有很大局限性。因為在中文語境下，“危機管理”或“應急管理”約定俗成的意義就是指事中和事后的應對和處置，是針對災難的treatment,而不是mangement。而且，中文“應急”概念本來就不具備將事前控制納入全程管理所必需的“被認知的潛力”。學界與媒體熱衷談論“危機管理”和“應急管理”，甚至可能強化社會公眾對災難“事前”與“事后”理解上的“割裂”。實際上，事前與事后的“分業”管理體制”正是中國災備管理的癥結所在。

　　從災難業務管理流程上說，預防和應急本來就應該是一體化的。防災減災的前期控制過程與應急管理過程無法分開，應急管理的三個環節預警(early warning systems)、預備( preparedness)和響應(response)的業務根據和實施內容都必須直接建基于防災減災的基礎條件與能力，只有基于災險和防災狀況才可能制訂正確的應急預案與救災行動計劃。這也是因為現代災備管理必然是以“信息”為樞紐而展開的。把兩個階段割裂開來，分別隸屬不同行政部門，就必然導致信息割據，政出多門，溝通不足，效率低下，貽誤時機；在遭遇重大突發事件時也不能及時有效地集中充分資源防范和應對。同理，恢復重建也必須與前兩個階段整合為一體。