作者： 林春挺

　　王康是華南地區某地級市自然資源局的相關負責人，今年下半年以來，他的一部分工作是參與審查當地光伏電站項目是否涉及占用耕地與永久基本農田，以及涉及占用耕地與永久基本農田的項目是否需要拆除整改。

　　他告訴第一財經記者，幾個月前，省里相關部門突然向該市發來的一張2022年土地衛片圖斑顯示，當地光伏電站項目涉及占用地圖斑面積有數百畝，其中還有一部分涉及永久基本農田。

　　此后，該市多次召開專題會議，并成立了一個由副市長組成的領導工作小組，對違規用地的光伏電站項目進行審查。目前，該市已經對部分項目進行了拆除、搬遷、改造等整頓。

　　“當時，包括我們部門在內的多個部門的壓力很大，因為市里面明確提出了項目‘誰審批、誰建設、誰整改、誰負責’的要求。”王康說。

　　這是近年來各地對包括光伏在內的新能源產業一路“綠燈”之后的一種轉變。這背后，是一系列“新政”督促之下，各地對光伏用地開始采取審慎和收緊的態度。

　　“舊賬”與糾偏

　　有人認為，當前正在推進的整治，某種程度上是在“還舊賬”。

　　王康所在的地級市，深處內陸，與沿海地區相比，經濟較為落后，但平原地帶較多，發展地面光伏電站等新能源成為該市近年來重點引進的項目。

　　“大概從2018年開始，市里就開始規模化引進光伏電站等新能源項目。”王康說，在隨后的幾年后，這些項目為當地的財政作出了不小的貢獻。

　　農光互補光伏電站是該市引進的光伏項目之一。這與當時的政策密切相關。

　　為進一步規范光伏用地，2017年9月，原國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》提出，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農田以外的農用地時無需辦理轉建手續，在保障農用地可持續利用的前提下可不改變原用地性質。

　　但在業內看來，“不改變原用地性質”，意味著在耕地不能撂荒的前提下，企業可以合理利用耕地建設農光互補等光伏電站項目。

　　2022年6月，自然資源部下發《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》（征求意見稿），提出對于利用農用地建設復合光伏項目的，不得占用耕地和林地。

　　緊接著，2023年4月，國家出臺的《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發[2023]12號，下稱“12號文”）進一步明確，光伏發電項目選址應當避讓耕地，新建、擴建光伏發電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北、內蒙古重點國有林區。所有光伏方陣用地一律不得占用耕地。

　　12號文下發后，江蘇、廣西、山西等多個省份在8、9月陸續推出各自最新的光伏規范用地管理細則。

　　目前，河北、河南、山東、山西、江蘇、廣東等省份均對農光互補光伏電站項目進行全面摸排，嚴查占用耕地的問題和光伏電站用地問題。

　　比如，7月19日，山西省自然資源廳就提出，各市規劃和自然資源局要對違法違規占用耕地建設光伏發電項目情況，并于9月5日前形成整改臺賬上報省自然資源廳備案。

　　王康所在的地方政府則提出，對于違規違法占用永久基本農田的行為要“露頭就打”。

　　勒令拆除

　　今年以來，多個央國企光伏項目發起了電站拆除的招標公告，拆除原因則為違規占地。資料顯示，個別項目拆除規模高達6萬千瓦，部分項目還未建成便因違規用地被勒令拆除。

　　“看到有項目被陸續拆除的新聞，我們當時心里非常忐忑。”某光伏電站投資企業的副總經理楊明勛說。他所在的公司，目前在多個省份投資建設農光互補光等伏電站項目，所幸的是，該公司的項目至今尚未發現有涉及違規占用耕地與永久基本農田的問題。

　　對于一些因為違規占用耕地與永久基本農田而被拆除的項目，楊明勛認為這是一個必然的結果。“為了快速圈到地，很多項目在建設之前，往往是未批先建、手續不全。”

　　另有光伏企業人士向第一財經記者表示，新政之下，各地陸續對光伏電站用地進行收緊的做法是合理的。“這些年來，光伏地面電站，以農光互補光伏電站為例，很多是‘掛羊頭賣狗肉’，表面上打著農光互補的名義，但實際上卻是為了‘光’而不是‘農’，不少電站下面長滿了草。這些其實地方政府都知道，至于管得嚴不嚴，看關系。”

　　與此同時，由于此前各地對農光互補光伏電站的建設缺乏標準，導致了一些項目難以種植農作物。

　　“比如，光伏板下沿架設的建設，究竟需要建多高才能滿足下面農作的光照需求，很多地方出臺的政策都比較含糊。”楊明勛舉例，“而且各個省市可以自主來判定，自主來出臺地方標準，最后導致項目達不到農光互補的種植要求，最后造成許多耕地的浪費和閑置。”

　　楊明勛認為，“過去那種粗放式的發展模式，現在是該結束了。”

　　新政之下的變化

　　“新政（12號文）發布后，我們基本上已經暫緩了農光互補光伏電站項目的審批。”王康告訴記者，目前，該市正在根據12號文和省里的文件制定管理細則和標準，為光伏電站項目的建設提供依據，避免新增項目因用地政策變更而帶來風險。

　　與此同時，當地政府對于新增光伏電站項目的審批更加謹慎。

　　“下面（縣里）報上來的項目，尤其是規模較大的，我們現在也要向省里面上報。”王康說。多名光伏企業受訪者向第一財經記者確認，12號文發布之后，光伏電站投資建設的相關手續和溝通層級變得越來越多。

　　楊明勛向記者表示，他所接觸的一些地方政府，目前對農光互補等光伏復合項目的鼓勵性已經不再像以前那么高，而且對項目的建設標準，以及農作物的種植要求更高、更細化。

　　在項目建設標準方面，比如，山西省陽泉市在今年4月下發的《關于規范光伏復合項目用地管理的通知（征求意見稿）》就提出，占用耕地、永久基本農田以外的其他農用地建設光伏復合項目的，光伏組件最低沿離地面高度原則上不低于2.5米、高于灌木林最高點1米。

　　“以前去找地方政府談項目合作時，對方希望項目（數量和規模）‘多多益善’，但現在不是這樣了，他們對企業和項目的篩選更加嚴了。”楊明勛說。

　　楊明勛等多名受訪者向記者解釋說，其中原因，除了地方政府對光伏用地收緊之外，由于近年來參與光伏電站投資建設的企業暴增，讓地方政府有了更多的選擇空間，并在選擇上更偏向實力和背景相對雄厚的企業。

　　王康告訴記者，市里最近召開的一次會議再次強調，在光伏等新能源“項目和企業的選擇上，要謹慎再謹慎”。光伏企業受訪者則向記者表示，他們正在研讀各地最新出臺的光伏用地政策，目前盡可能地“按兵不動”。

　　（文中王康、楊明勛為化名）

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責任編輯：李桐