文/新浪財經專欄作家 管清友[微博]、民生宏觀張媛、朱振鑫、牟云磊、李奇霖

　　有信號表明，存款保險制度是漸行漸近了。但考慮到道德風險問題，存款保險制度不一定真的能夠減少系統性金融風險。在制度設計上，需要通過合理的投保機構范圍確定、設定適當的保險限額、合理融資來源設計和存款保險定價消除道德風險。

存款保險呼之欲出？

　　一、為什么存款保險制度離我們漸行漸近？

　　原因1：降低系統性金融風險爆發的概率。近年來，銀行對地方融資平臺、房地產和產能過剩行業的信貸敞口快速增加，不良貸款風險累積。部分銀行風險管理能力較弱，經濟下行周期發生擠兌事件的概率較高。存款保險制度能夠防止單個銀行危機通過“羊群行為”傳導至整個金融體系。

　　原因2：中國居民部門的高儲蓄率，且5萬元以下的小額存款賬戶占全部存款賬戶的絕大多數，需要存款保險制度保護存款人的利益。

　　原因3：隱性存款保險制度弊端眾多。首先，隱性存款保險制度驅使國有銀行肆意從事高風險業務，加大道德風險，而一旦形成銀行危機，最終還是由國家財政買單。其次，隱性存款保險制度讓銀行是否“國有”成為儲戶存款配置的唯一指標，弱化市場競爭，不利于中小銀行發展。最后，隱性存款保險制度損害貨幣政策獨立性。當央行[微博]選擇再貸款為危機銀行注資，會造成基礎貨幣增加，在經濟過熱和銀行過度風險時反而加劇流動性過剩。

　　表1：隱性存款保險和顯性存款保險的異同

　　資料來源：孫犇(2011)、民生證券研究院

　　二、存款保險制度真的能減少系統性金融風險嗎？

　　一方面，存款保險能給儲戶信心保證，降低信息不對稱性，在防止銀行擠兌和金融風險蔓延上作用顯著。首先，存款保險不是單純的“付款箱”，而是一種保持金融穩定的重要政策措施，存款保險制度有助于增強儲戶對銀行體系的信心，夯實金融體系的穩定性。其次，銀行機構一旦發生倒閉，存款保險制度的存款清償機制可以增強儲戶資產的安全性，防止部分銀行危機肆意蔓延形成系統性金融風險。最后，隱性存款保險制度向顯性存款保險制度轉變，將隱性存款保險的財政負責的穩定成本轉化為商業銀行自身負責，糾正銀行過度承擔風險的行為。

　　但另一方面，存款保險制度的存在加劇了逆向選擇和道德風險，反而有可能加劇了金融體系的不穩定性。在顯性存款保險體制下，由于儲戶存款保險受到保護，儲戶不必根據銀行資質來選擇存款銀行，存款保險制度保證了其存款的安全性，存款利率高低就成為儲戶選擇銀行的唯一標準。

　　表2：存款保險制度在防范銀行危機上并無顯著影響

　　資料來源：公開資料整理，民生證券研究院

　　逆向選擇表現在經營更冒險的銀行自然愿意提供更高利率，能夠吸收更多的存款，而穩健經營的銀行反而會被市場淘汰。道德風險表現在存款保險制度的存在使得銀行幾乎不會受到儲戶的監督，因而將大量信貸資產配置于高風險投資之中，以獲取高額的回報。一旦經濟出現較大波動，這些高風險行業容易演變為大量的不良貸款，進而導致金融體系陷入到危機之中。從國際經驗看，存款保險制度在防范銀行危機上也并無顯著地影響。

　　可見，存款保險制度不一定能夠降低系統性金融風險發生的概率。雖然存款保險制度具有許多好處，但有效的存款保險制度需要有一定的前提條件，主要包括：完善的銀行治理結構、審慎的銀行監管、普遍的存款保險理念、配套的宏觀政策、有效的監管協調等(錢小安，2004)。盡管如此，銀行危機頻發和政治家的青睞仍使得全球范圍內的存款保險制度正加速建立，截至目前為止，全球共有113個國家和地區建立了存款保險制度。

圖1

　　三、如何設計存款保險制度？

　　正如前文所述，雖然在防范系統性金融風險上，存款保險制度具有許多優點。但是，不好的存款保險制度卻會放大逆向選擇和道德風險，反而增加了發生銀行危機的可能性。在設計存款保險制度時，如何通過確定投保機構范圍、設定適當的保險限額、合理融資設計和存款保險定價以消除道德風險至關重要。

　　①投保金融機構范圍是全覆蓋還是部分覆蓋？目前關于四大國有銀行是否應該納入存款保險制度尚存爭議。過去受隱性存款保險制度保護的銀行毫無參與存款保險的動力，因為存款保險制度顯性化意味著出資補貼其他高風險銀行的虧損。我們認為本土內所有的存款機構都應加入全國統一的存款保險體系，存款保險應自上而下強制性推動。

　　建立存款保險的初衷就是為了保障儲戶的利益，而沒有四大行的存款保險制度很難切實保障儲戶的利益。一方面，四大國有銀行存款占據整個銀行體系的半壁江山。另一方面，沒有四大行的參與很難籌集到充足的存款保險基金，無法有效發揮存款保險基金處理銀行危機的能力。不考慮四大行的參與，有學者認為應該將特定金融機構納入存款保險體系，比如僅建立農村金融機構的存款保險公司。但專門針對其他銀行建立存款保險會向市場發出不利的信號，儲戶會認為該類銀行經營風險較大才選擇被存款保險庇護。

　　如果所有的銀行都被強制納入存款保險體系，經營穩健的銀行就有動力去監督經營激進銀行，存款保險公司也能籌集到充足的基金，提高公眾對存款保險的信心。

　　②儲戶存款賬戶是全額保險還是限額保險？所謂限額保險，即是確定存款賠付的上限。現階段國際上絕大多數國家采取的都是限額保險，預計中國也不會例外。全額保險或過高的限額保險增加了經營穩健的銀行賠付負擔，但補貼了經營激進的銀行，引發逆向選擇。此外，全額保險或過高的限額保險也弱化了儲戶和金融機構風險自擔的市場化約束，易引發道德風險。

　　中國人均GDP約為4.2萬元，國際上主要國家最高保險限額約為人均GDP的4-5倍左右，該指標在亞洲的平均數為4.5(剔除印尼80倍的異常值)。考慮到通貨膨脹因素和中國直接融資的發展在全球范圍內相對滯后，預計中國最高保險限額約為20萬元左右。實際上，20萬已下的存款賬戶占比中國存款總賬戶的99.32%，10-20萬元左右的最高保險限額覆蓋的廣度已足夠(2006年中國金融穩定報告)。當然，最高保險限額并非一直不變。一方面，隨著經濟的發展，人均GDP規模和最高保險限額能夠覆蓋的存款賬戶比例是不斷變化的。另一方面，銀行危機期間，政府會考慮暫時性擴大最高保險限額以增強公眾對銀行的信心。

圖2

　　③存款保險公司資金來源是政府出資還是投保金融機構出資？從國際經驗看，存款保險公司的資金來源大致可以分為兩類：第一類是政府出資，或者由中央銀行提供再貸款；第二類是向投保的金融機構融資，比如通過征收保費或由存款保險公司發行金融債券等。

　　出于道德風險的考慮，存款保險公司選擇向投保金融機構融資的概率較高。政府出資的存款保險制度會使得存款保險制度將風險轉移給納稅人，投保的金融機構無須為其高風險經營導致的失敗付出額外成本，引發道德風險。而來源于投保金融機構的融資安排能夠在很大程度上增加高風險金融機構的運營成本，對金融機構的風險承擔行為的形成硬約束。

　　當然，政府也不可能完全袖手旁觀。從國際經驗看，世界上多數國家和地區還是選擇了政府融資與投保金融機構融資結合的混合融資制度。一方面，政府出資有助于提高公眾信心，減少擠兌風險，此外，政府出資的存款保險公司在特殊時期會有足額的資金保障儲戶存款的償付，防止危機肆意蔓延。另一方面，在存款保險公司成立之初，為了避免特定的金融機構面臨太大的經營壓力，央行也可能通過再貸款的方式為部分金融機構提供臨時的流動性支持。但出于道德風險的考慮，存款保險公司的融資必須是以投保金融機構出資為主。當然，我們認為利用現有的法定準備金作為部分存款保險公司的資金來源也是有可能的。

　　④存款保險費率設定是單一費率還是基于差別費率？所謂單一保費制度就是對所有投保的金融機構都采用統一的保費水平。而差別費率機制，是根據投保金融機構特征收差異保費。

　　便于實施和管理是單一保費制度的優點，容易為投保的金融機構接受，但易引發道德風險：所有投保的金融機構存在不同的風險，單一費率使得從事更安全業務的金融機構補貼了高風險金融機構，不利于激勵投保金融機構穩健經營風險。此外，單一保費制度也不利于國有大行支持存款保險制度推出，增加了改革的阻力。

　　有兩種類別差別費率機制：一類是基于投保銀行類別簡單確定差別費率，比如對國有銀行、股份制銀行和城商行確定不同的費率；另一類是根據資本充足率或多種監管指標設計的基于風險的差別費率。前者還是沒有消除道德風險問題，同一類別的銀行的風險和資質區別較大，仍會導致同一類別內的“好”的銀行補貼“壞”的銀行；后者為投保銀行穩健經營提供了正向激勵，對投保金融機構的風險承擔行為形成約束。

　　從國際經驗看，1994年后，為了防范道德風險，美國開始采用風險差別費率，根據參保銀行的資本和風險評級，適用不同等級的費率來繳保費，經營穩健和資本充足率低的銀行只用繳納較少的保費。2011年后，臺灣采用資本充足率和風險差別費用率評等系統綜合得分作為分級指標，資本充足率高和風險差別費用評分高的投保金融機構將繳納較少的保費。

　　表3：部分國家費率制度和費率水平

　　資料來源：民生證券研究院

　　但基于風險的差別費率也并非完美。一方面，風險高的投保金融機構將承擔過多成本，可能使該金融機構經營加劇惡化。另一方面，基于風險的差別費率可能加大金融的不穩定性，在銀行業繁榮發展時自動減少保費，而在銀行業低迷與危機時自動增加保費。

　　央行研究局稱：“為了降低道德風險，越來越多的國家采用基于風險的差別費率機制，對風險較高的存款類金融機構適用較高的費率，反之適用較低的費率。我國在原則上也將采用差別費率。為了支持農村信用社等中小機構的改革和發展，在統一使用存款保險差別費率的原則下，可考慮給予適當的政策扶持。”從這段表述看，預計我國存款保險制度也會采用基于風險的差別費率，為投保金融機構提高風險管理能力、謹慎經營提供了良性激勵。但考慮到差別費率將令中小銀行和農村金融機構承擔更大財務壓力的問題，央行可能會對部分中小銀行和農村金融機構給予再貸款支持。

　　四、對債券市場有何影響？

　　在其他條件既定的情況下，短期偏多，中長期偏空。

　　一方面，存款保險制度推出可能利用現有的法定存款準備金完成，由于國際上的存款保險機構都會用該資金配置高等級債券，短期是有利于債券市場收益率進一步下行的。

　　但另一方面，存款保險制度可能會意味著利率市場化進程的加快，可能會推升銀行負債成本，倒逼銀行提升風險偏好，這可能是不利于利率債和高等級債的。

　　(本文作者介紹：民生證券研究院院長)