文/新浪財(cái)經(jīng)專欄作家 楊燕青 [微博]

　　不明就里的人也許會(huì)問，國家對(duì)存款不是有“隱性擔(dān)保”嗎？為什么我們還需要顯性的存款保險(xiǎn)體系？隱性擔(dān)保最本質(zhì)的問題在于，無法將存款人保護(hù)和對(duì)銀行的保護(hù)區(qū)分開來，導(dǎo)向的是“最糟的均衡”：國家承擔(dān)無限責(zé)任，被“壞銀行”綁架，付出巨大成本；同時(shí)，在真正的金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，無法阻止擠兌和大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)傳染。

　　1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)，存款保障制度還未建立，關(guān)于銀行陷入困境的謠言推動(dòng)擠兌大潮，有銀行被迫關(guān)門阻擋擠兌的人流。(圖片來源：美聯(lián)社)

　　對(duì)于大多數(shù)人而言，存款保險(xiǎn)是一個(gè)充滿技術(shù)細(xì)節(jié)而語焉不詳?shù)拿�詞，我們不妨先從兩個(gè)故事講起。

　　2007年9月中旬，英國第五大貸款機(jī)構(gòu)北巖銀行(Northern Rock)流動(dòng)性告急，不得不向央行[微博]英格蘭銀行求救，旋即引發(fā)擠兌風(fēng)潮。

　　9月14日是個(gè)周五，北巖股價(jià)格狂跌三成，分行門前排滿了提款儲(chǔ)戶，而該行的網(wǎng)上銀行不堪負(fù)荷幾乎陷入癱瘓。經(jīng)過周末的等待煎熬，周一(9月17日)，北巖股價(jià)再跌四成，擠兌狂潮繼續(xù)。

　　9月18日，時(shí)任財(cái)政大臣達(dá)林(Alistair Darling)宣布保證小儲(chǔ)戶的全部存款，擠兌風(fēng)潮才逐漸得以平息。短短幾日，儲(chǔ)戶共提走20億英鎊存款，相當(dāng)于北巖全部存款的8%。

　　一年后，在大西洋的另一岸，上演了另一幕故事。

　　2008年09月25日(周四)晚間，F(xiàn)DIC(美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司)宣布，全美第六大銀行華盛頓互惠(Washington mutual)資不抵債立即停業(yè)，摩根大通以19億美元的超低價(jià)收購這家曾擁有1880億美元存款的銀行。

　　和北巖銀行形成鮮明對(duì)比的是，在這次1984年以來美國最大的銀行倒閉案中，盡管數(shù)千億資產(chǎn)瞬間灰飛煙滅，但儲(chǔ)戶卻沒有受到任何影響。周五，華盛頓互惠銀行照常營業(yè)，擠兌沒有出現(xiàn)。

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，這兩則金融危機(jī)中不同劇情的故事，清晰地闡明了兩種存款保險(xiǎn)制度的成與敗。換言之，一個(gè)好的存款保險(xiǎn)制度和體系，是一國金融穩(wěn)定不可或缺的前提條件。

　　為何一拖再拖？

　　在IMF[微博](國際貨幣基金組織[微博])剛剛結(jié)束的“第四條款磋商”中，IMF敦促中國“盡可能快”地建立存款保險(xiǎn)制度。這種“急迫”不難理解：自1933年在美國誕生以來，存款保險(xiǎn)制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，已經(jīng)成為成熟的“金融基礎(chǔ)設(shè)施”。

　　在IMF的188個(gè)成員國中，有111個(gè)國家和地區(qū)業(yè)已建立了存款保險(xiǎn)體系；在FSB(金融穩(wěn)定理事會(huì))的24個(gè)成員國中，21個(gè)建立了存款保險(xiǎn)體系；而在G20中，缺席存款保險(xiǎn)的只有南非、沙特和中國。

　　熟悉情況的人知道，建立存款保險(xiǎn)制度，在中國已是“老生常談”。早在20年前的1993年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》就提出了建立存款保險(xiǎn)制度這一問題。在1997年和2002年的全國金融工作會(huì)議上，建立存款保險(xiǎn)制度兩度成為議題。被正式提上議事日程的是在2007年的全國金融工作會(huì)議上，是次會(huì)議明確要求“加快建立存款保險(xiǎn)制度”，并提出了具體目標(biāo)和任務(wù)。此后，法制辦和央行會(huì)同有關(guān)部門擬定了《存款保險(xiǎn)條例》，并提交國務(wù)院審議。

　　為何當(dāng)時(shí)沒能推出？央行行長周小川在去年出版的《國際金融危機(jī)：觀察、分析和應(yīng)對(duì)》一書中給出了答案：當(dāng)時(shí)國際形勢出現(xiàn)了很大的不確定和不穩(wěn)定性，美國出現(xiàn)了次貸危機(jī)，并進(jìn)一步演變?yōu)槿�球金融危機(jī)，建立存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)先級(jí)就放低了一些。同時(shí)，也擔(dān)心推出新制度帶來市場波動(dòng)，影響信心。因此，“原本計(jì)劃2008年下半年推出的存款保險(xiǎn)制度就只能往后推了”。

　　此后的2009年，全球決策者在反思金融危機(jī)時(shí)達(dá)成共識(shí)，存款保險(xiǎn)制度是金融穩(wěn)定的基石之一，G20倫敦峰會(huì)更是將《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》納入了各國領(lǐng)導(dǎo)人承諾執(zhí)行的一系列金融準(zhǔn)則之中。

　　因此，在中斷5年之后，2012年全國金融工作會(huì)議再次提出，“要抓緊研究完善存款保險(xiǎn)制度方案，擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施”。今年，國務(wù)院文件重申和強(qiáng)調(diào)，要加快建立存款保險(xiǎn)制度。如果說2008年推出存款保險(xiǎn)已是水到渠成的話，今天來看，此事已是“不能再拖”了。

　　存款保險(xiǎn)為什么？

　　不明就里的人也許會(huì)問，國家對(duì)存款不是有“隱性擔(dān)保”嗎？為什么我們還需要顯性的存款保險(xiǎn)體系？

　　隱性擔(dān)保最本質(zhì)的問題在于，無法將存款人保護(hù)和對(duì)銀行的保護(hù)區(qū)分開來，導(dǎo)向的是“最糟的均衡”：國家承擔(dān)無限責(zé)任，被“壞銀行”綁架，付出巨大成本；同時(shí)，在真正的金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，無法阻止擠兌和大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)傳染。

　　在中國的語境下，存款保險(xiǎn)的缺失造成了不可估量的“制度逆差”。首先是風(fēng)險(xiǎn)處置的成本。由于存款保險(xiǎn)以及以此為基礎(chǔ)的銀行破產(chǎn)制度的缺失，1990年代以來，通過關(guān)閉部分城市信用社等高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)、對(duì)國有銀行和農(nóng)村信用社注資和重組，加上2004年出臺(tái)的央行再貸款收購“一事一議”的諸個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)處置案例，粗略估算，所涉成本可能高達(dá)1.5萬億人民幣之巨。其中海南發(fā)展銀行長達(dá)15年的清算，近百億資產(chǎn)損失的案例可謂觸目驚心。

　　其次，利率市場化無法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，造成了資源配置的效率損失。央行最近全面放開了貸款利率，但真正進(jìn)入深水區(qū)的改革其實(shí)是放開存款利率的上限，而后者須以存款保險(xiǎn)制度為前提條件。國別經(jīng)驗(yàn)顯示，存款利率的放開加劇競爭，銀行破產(chǎn)的案例明顯上升(從鼓勵(lì)競爭的角度看，這是好事)，如若沒有存款保險(xiǎn)制度，這無疑將帶來金融不穩(wěn)定，也無法保護(hù)儲(chǔ)戶的存款。

　　最后，銀行準(zhǔn)入無法“拆圍墻”，中小企業(yè)難以獲得足夠的資金支持，更是直接影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的增長。由于成本和商業(yè)模式等方面的原因，對(duì)于中小企業(yè)和小微企業(yè)而言，相匹配的融資方更多應(yīng)當(dāng)是中小銀行甚至社區(qū)銀行，這需要“動(dòng)真格地”放開銀行準(zhǔn)入。而在大規(guī)模的銀行準(zhǔn)入前，必須做好銀行“退出”(破產(chǎn))的準(zhǔn)備，因此，存款保險(xiǎn)制度再次成為改革的前提條件。

　　在這樣的背景下，不難理解，沒有存款保險(xiǎn)制度作為支撐，有關(guān)部門只能提出發(fā)展“自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的銀行”(即無限責(zé)任)這樣奇特的制度安排。對(duì)于嗷嗷待哺的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這樣的權(quán)宜之計(jì)恐怕只能淪為“表面文章”。

　　“選美”存款保險(xiǎn)

　　在回答了為何需要存款保險(xiǎn)這個(gè)問題后，接踵而來的下一個(gè)問題是：怎樣才是一個(gè)“好”的存款保險(xiǎn)體系？

　　從全球經(jīng)驗(yàn)看，存款保險(xiǎn)制度大致可以分為三種類型(見附表)。第一種是“付款箱(Paybox或者Paybox Plus)”，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)受保存款的賠付，英國、澳大利亞等國家屬于此種類型；第二種是“損失最小型(Loss Minimizer)”，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極參與處置決策，運(yùn)用一整套風(fēng)險(xiǎn)處置工具和方式，實(shí)現(xiàn)處置成本的最小化，法國、日本、俄羅斯等國家都屬于這種模式；第三種是“風(fēng)險(xiǎn)最小型(Risk Minimizer)”，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有廣泛的風(fēng)險(xiǎn)控制職能，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置外，還擁有補(bǔ)充監(jiān)管的權(quán)力，通過采取早期糾正等措施，積極防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，美國、韓國和中國臺(tái)灣地區(qū)是這種類型的代表。

附表  G20部分國家存款保險(xiǎn)的三種職能模式

　　回到文章開頭兩段劇情迥異的故事，答案已經(jīng)不言自明，美國的FDIC模式恐怕是目前最“好”的存款保險(xiǎn)體系。事實(shí)上，在2008年危機(jī)爆發(fā)之初，美國已經(jīng)發(fā)生了20多家存款類機(jī)構(gòu)的倒閉，由于健全的存款保險(xiǎn)制度，銀行有序倒閉，避免了金融恐慌。及至2011年第一季度，F(xiàn)DIC先后接管和處置了348家倒閉銀行，沒有出現(xiàn)一例擠兌風(fēng)潮。

　　(本文作者介紹：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)副總編輯)