二戰以來上百個追趕經濟體中，成功實現增速換擋、跨入高收入階段的僅12個，其中德日韓臺具有代表性，對當前中國改革轉型具有重要借鑒意義。

　　2010年前后作者在國務院發展研究中心服務的時候，參與研究“中國能否跨越中等收入陷阱”“中國經濟增長十年展望”“增長階段轉換”等重大基礎性研究，先后閱讀百篇文獻（四大經濟體專著家中一書柜），歷時數年潛心研究德日韓臺在增速換擋期面臨的形勢、犯過的錯誤、做對了什么、主要改革舉措以及資本市場表現，對照中國當下，既有同性也有個性，這對預判形勢進程很有借鑒意義，也啟發了作者在后面提出“新5%比舊8%好”、“改革牛”、“經濟L型”、“新周期”等判斷。研究應安于坐冷板凳，定下心來研讀經典，結合實踐，鑒往知來。

　　2018年是改革開放四十周年，最好的紀念是以更大決心和力度推動新一輪改革開放，以開啟新周期。

　　導讀：

　　韓國在增速換擋期做對了什么？具有珍貴案例價值，對于采取過趕超戰略、處于相同發展階段 、面臨類似挑戰的當前中國經濟具有重要借鑒意義。雕琢數年，誠意之作。

　　摘要：

　　在追趕國家中，韓國是少數成功跨越中等收入階段、翻過高收入之墻的經濟體之一，創造了與西德“萊茵河奇跡”和日本“隅田河奇跡”相媲美的韓國“漢江奇跡”。那么，韓國在增速換擋期（上世紀80年代到2000年初）做對了什么？

　　韓國在增速換擋期面臨的挑戰。韓國經濟起飛是從1962年實施第一個五年計劃開始的，逐步形成了政府主導的出口導向型發展模式與制度體系。但進入80年代以后，支撐經濟高速增長的供求條件發生變化，原有制度體系不再適應新形勢的要求，面臨增長減速、動力轉換和制度轉型。主要表現在：民眾對政治民主和社會福利需求增加；支撐高速增長的要素條件發生基本面性的變化；房地產長周期峰值到達；經濟減速帶來財政金融風險和產能過剩風險；結構性矛盾和金融自由化引發高通脹與資產泡沫；服務業管制導致低效率，阻礙產業升級；國際環境發生變化，加大開放和產業升級的壓力劇增。

　　進入轉型期，韓國面臨著政治、經濟、社會系統性的轉型任務：政治由軍事獨裁轉向政治民主，發展模式由政府主導轉向市場主導，增長動力由要素驅動轉向創新驅動，產業結構由重化工業為主轉向高新技術產業為主，產業政策由傾斜性轉向中性，對外開放由選擇性、局部性轉向全面性、全局性，國際競爭由兩頭擠壓轉向突圍升級。

　　1997年金融危機前，韓國政府采取了一些應對措施，但進展緩慢，深層次結構問題沒有根本解決，并埋下了危機的隱患：政府干預與隱性擔保仍然存在，存在出清剛性；實施宏觀穩定政策，但貨幣環境仍然寬松；過剩產能缺乏退出機制，貨幣環境寬松導致無效資金需求和高負債；受利益集團和輿論影響，改革經常流于形式，并出現多次反復；改革的順序和速度失策；推動金融自由化，但監管機制沒有相應跟上；實施進口自由化和資本市場開放，貨幣錯配與期限錯配現象嚴重；經濟改革滯后于政治改革，沒有實現同步推進；實施重化工業投資調整與產業合理化政策，但主要是政府主導的反競爭措施；增加福利開支，但政府經濟建設投資也大幅攀升。

　　總體來看，金融危機前，韓國經濟改革取得了一定進展，但是呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導、受利益集團影響、便宜行事、流于形式等特點，深層次結構問題沒有得到根本解決，并被一再延誤。更深層次地講，在增速換擋期，韓國各界普遍對經濟減速的必然性和增長動力轉換的必要性缺乏充分認識，危機意識和轉型動力不強，風險不斷累積，最終走向危機倒逼式的改革。

　　目 錄

　　1．  韓國在增速換擋期面臨的挑戰

　　1.1.1961-1979年高速追趕期形成的體制機制和經濟結構

　　1.2．高速追趕期的成就與產生的問題

　　1.3.80年代以后進入轉型期面臨的新挑戰

　　2．  1980-1997金融危機前韓國的應對、進展與問題

　　2.1．金融危機前的政策應對與結構改革

　　2.2．金泳三政府對形勢的認識與應對

　　2.3．金融危機前經濟轉型取得的進展與存在的問題

　　在后發國家中，韓國是少數成功跨越中等收入階段、翻過高收入之墻的經濟體之一，創造了與西德“萊茵河奇跡”和日本“隅田河奇跡”相媲美的韓國“漢江奇跡”。然而，上世紀60年代之前的韓國一度被認為是沒有希望的國家，韓國在歷史上長期處于封建時期，1910-1945年淪為日本殖民地，即使建國初期的李承晚政府也腐敗無能，并遭受了戰爭的破壞和國家的分裂。就是這樣一個貧窮落后、資源匱乏的農業國，在只有近10萬平方公里國土面積、不到5000萬人口的情況下，從60年代開始了快速的追趕，1996年加入“發達國家俱樂部”-OECD，2007年人均GDP達到2萬美元，當今韓國的電子、汽車等產品行銷世界，成為新興國家的榜樣。

　　站在今天，重新認識和解讀韓國“漢江奇跡”，可將其可劃分為增長起飛奇跡和增長降落奇跡。相當一部分后發國家依靠重商主義戰略，往往能夠實現經濟的起飛，但是在到達中等收入階段以后，沒有實現高速增長向中速增長的平穩降落，經濟出現失速。而韓國則成功實現了增長動力轉換和增長階段跨越，邁過減速關。根據Barry Eichengreen， Dwight H． Perkins等（2012）的研究，當前韓國在增長態勢、經濟結構、創新能力、資本流動、金融體系等方面已經展現出作為一個成熟發達經濟體的特征，完成了從奇跡到成熟的轉變。

　　那么，韓國在增速換擋期做對了什么？韓國增長降落的奇跡具有非常珍貴的案例價值，對于采取過趕超戰略、處于相同發展階段、面臨類似挑戰的當前中國經濟具有重要的借鑒意義。如果說改革開放30多年來，我們主要是跟日韓等成功追趕經濟體學習如何起飛的話，那么未來10年轉型期主要學習如何降落。韓國在轉型期走過很多彎路，存在深刻的正反兩方面經驗教訓。本文屬于經濟片段史研究，聚焦在上世紀80年代到2000年初，尤其是1989-2001年期間，韓國在支撐高速增長的供求條件發生變化后所面臨的挑戰、政策應對與制度選擇。本文分為四部分：一、韓國在增速換擋期面臨的挑戰；二、1980-1997年金融危機前韓國的應對、進展與問題；三、1998-2003年金融危機后韓國的政策應對與結構改革；四、經驗與啟示。

　　1． 韓國在增速換擋期面臨的挑戰

　　韓國經濟的發展過程可劃分為以下八個時期：第一個是朝鮮王朝時期（1392-1910），以發展非常緩慢的農業經濟為主。第二個是日本殖民地時期（1910-1945），淪為日本的資源輸出地。第三個是光復后國家分裂和朝鮮戰爭時期（1945-1953），生產設備、房屋和基礎設施遭到重創。第四個是戰后恢復時期（1953-1961），接受大量“美援”，實施進口替代戰略。第五個是政府主導下的經濟高速增長時期（1962-1979），實施出口導向和重化工業發展戰略。第六個是危機前的增速換擋期（1980-1997），實施穩定和自由化措施。第七個是危機后的增速換擋期（1998-2003），實施了全面而徹底的結構調整。第八個是邁向成熟經濟體時期（2003-），進入高質量的中低速增長階段。

　　韓國經濟起飛是從1962年實施第一個五年計劃開始的，逐步形成了政府主導的出口導向型發展模式與制度體系。但進入80年代以后，支撐韓國經濟高速增長的供求條件發生變化，原有制度體系不再適應新形勢的要求，面臨增長減速、動力轉換和制度轉型。

　　1.1． 1961-1979年高速追趕期形成的體制機制和經濟結構

　　1961年樸正熙上臺之后，認為韓國國內市場狹小、居民購買力低、資源短缺，進口替代戰略不適合韓國現實。由于韓國勞動力豐富，以美國為主的西方市場對韓國完全開放，因此開始轉向出口導向戰略，提出了“貿易立國，出口第一”的口號。韓國的外向型發展戰略大體可以分為兩個階段：第一階段是2 0世紀60年代以輕紡工業品為主的出口導向戰略，抓住了美歐日發達國家由于勞動力成本上升進行產業升級、讓出勞動力密集型產品市場的機遇；第二階段是從20世紀70年代開始以重化工業品為主的出口導向戰略，抓住了美歐日受能源危機影響進行產業升級、讓出資源和資本密集型產品市場的機遇。

　　在實施政府主導的出口導向型發展戰略過程中，韓國形成了一系列的政策和制度體系，包括強勢政府、五年計劃、財稅激勵、大財閥、金融抑制、信貸分配、工會限制等。

　　1、建立了權威主義和發展主義的政府。樸正熙利用軍事力量鎮壓反對派，實行強權統治，為經濟高速增長提供了長期穩定的政治環境。為保障經濟發展計劃和產業政策能夠貫徹執行，樸正熙削弱了國會的作用，使國會淪為政府推進經濟政策的“舉手器”和“通過部”。把經濟工作的決策權和領導權集中于經濟企劃院和總統秘書室，形成了高度集中的中央集權體制，經濟企劃院全面負責制定國民經濟發展計劃、編制與執行預算、動員和配置國內外可用資源、對投資和技術發展計劃進行調整、國外經濟合作等重大經濟事務。任用了一批經濟專家和軍人分別擔任決策與執行部門的官僚。樸正熙總統甚至自1965年開始親自主持召開“月例出口擴大會議”，與各經濟部門長官、產業界和金融界代表、專家學者等一起，研究出口動向、存在的問題、擴大出口措施等，并對出口有功人員和企業進行表彰。

　　2、制定五年計劃，并配套相關獎懲和執行機制。韓國政府從1962年到1996年先后制定了7個五年計劃，這些計劃尤其早期的發展計劃得到了較好的貫徹實施。為了確保計劃得到貫徹，采用廣泛的獎勵和懲罰機制。不僅采取了差別稅收、信貸分配等激勵措施，而且采取了稅務審計、終止或收回銀行貸款等懲罰措施。稅務審計是指稅務局對納稅申報單進行系統而周密的調查，目的在于懲戒那些與政府經濟政策不配合的企業。韓國大多數企業負債率都很高，終止銀行信貸或收回貸款往往對企業而言是毀滅性打擊。

　　3、為達到政府目標，對扶持的行業和企業給予信貸分配、減稅等激勵措施。政府通過官辦金融，直接控制商業銀行的行長任命、信貸分配和利率水平，對符合政策導向的產業和企業給予超低利率的貸款支持，對出口績效好的企業給予大力支持，比如進入其他行業的權利，配給較為短缺的外匯資金支持以擴大進口等。在1966-1972年的高利率時期，出口信用貸款利率比一般利率水平低17個百分點。70年代為了支持重化工業的發展，政府直接對扶持的特定行業提供低利率中長期貸款，并進行大規模的稅收減免。根據測算，在重化工業導向發展時期，重化工業的實際稅負比輕工業低近30-35個百分點。

　　4、為配合出口導向戰略，實施了匯率貶值、進口管制、FDI限制、資本賬戶管制等措施。60年代之前，為了配合進口替代戰略，韓元長期處于高估狀態，官方匯率1955年為36.8韓元/美元，1960年為62.5韓元/美元。為了實施出口導向戰略，1961年韓元大幅貶值至127.5韓元/美元，1963年實施“5.3措施”進一步貶值至255韓元/美元。同時，廢除復數匯率制，實施單一浮動匯率制。韓國在提升出口競爭力的同時對進口實行了數量和關稅管制，尤其是重點保護的重化工業和農業部門，進口自由化一直到1978年以后才逐步取得進展。而投資自由化和資本自由化直到1997年金融危機以后才完全放開。

　　圖1韓元匯率

　　
資料來源：WIND

　　5、培育私營企業和自主品牌，增強企業競爭和創新意識。與其他發展中國家不同的是，韓國政府主要通過扶持私營企業實現發展戰略，而不是直接建立國有企業。韓國政府出口導向型戰略一開始就使企業生產面向國際市場，并對出口績效好的企業給予政策扶持，因此韓國企業競爭意識較強，企業在國際市場上通過競爭擴大出口份額，在國內通過競爭贏得政府資源。韓國國有企業主要集中在電力、金融等公用事業和服務業領域，但也在80年代加快了私有化進程。與中國臺灣、馬來西亞等過度依賴產品代工的發展模式不同，韓國企業很早就開始在國際上建立起自己的品牌，并且十分重視品牌知名度和技術開發的投入（Michael E． Porter，1990）。

　　6、政府重視基礎設施、教育和研發投入。政府致力于改善經濟基礎設施的短缺狀況，60年代中期電力供給已經超過需求，60年代末-70年代初隨著主要交通干線的開通，運輸瓶頸得到極大緩解。韓國歷來重視教育，1985年韓國20-24歲年齡段人口進入高等學校的比例比臺灣、日本、西德、法國和英國都要高。韓國政府重視研發投入，韓國政府建立了政府支持的研發機構，引進先進技術，消化吸收并作為公共產品進行擴散傳播，70年代韓國政府支持的R&D投入占到總投入的50-70%。

　　7、在經濟快速增長的同時注意保持收入分配公平。韓國和臺灣是既實現高速增長又保持收入分配公平的成功案例，原因包括：1948年韓國建國后，實施了徹底的土地改革，并限制農田擁有量。韓國在60年代大力發展勞動密集型產業，解決了大量就業，工資保持了較快的增長。70年代開展的“新村運動”改善了農村的生產生活條件，塑造了民眾“勤勉、自助、協同”的精神，縮小了城鄉收入差距。對多套住宅課以重稅，限制高檔耐用消費品的進口。韓國教育重視優勝劣汰，公平性較好。韓國社會流動性較強，社會地位更多地取決于個人成就。

　　1.2． 高速追趕期的成就與產生的問題

　　韓國政府主導的出口導向型發展模式在初期取得了優異的成績，經濟和出口高速增長，產業結構不斷升級，工業化基礎逐步建立，企業國際競爭意識較強。1963-1979年平均GDP增速達到9.8%。1961-1979年間，人均GDP由1247國際元上升到4294國際元，城市化率由28.6上升到55%，工業化率由17.3%上升到36%，資本形成占GDP比重由13.4%上升到36.1%，商品出口規模由0.41億美元上升到150.57億美元。

　　圖2 韓國工業化率、城市化率和資本形成占GDP比重

　　
資料來源：國務院發展研究中心“中長期經濟增長”課題組數據庫。

　　與此同時，也積累了較多深層次的問題，主要表現為政府對經濟過多干預和市場機制不健全。

　　1、政府干預過多與腐敗。由于政府掌握了過多的資源配置權力，出現了普遍的政經勾結和腐敗現象，影響了市場機制的正常發揮。

　　2、對國內市場的高度保護。存在廣泛的進口配額限制、關稅壁壘、FDI進入限制、資本賬戶管制、匯率低估等，國內企業競爭力存在高估。

　　3、高負債。政府片面追求高速增長和規模擴大，企業實現了政府制定的目標可以獲得低利率貸款、稅收減免、新行業進入等權利，因此企業過度追求規模擴張而不是效益提高，企業負債率高企，60年代中期企業的資產負債率高達300-400%。

　　4、高通脹與低儲蓄。由于政府配置的信貸實際利率水平過低，出現了超額的信貸需求，并引發了持續的高速通貨膨脹，進而導致低儲蓄。

　　5、依賴外債。超額的信貸需求和儲蓄之間的缺口由國外借款來彌補，政府在對FDI保持限制的同時，有選擇地開放資本賬戶，并對企業舉借外債進行政府擔保，導致企業舉借外債失控。

　　6、金融抑制。由于只是把金融作為發展的工具，對銀行人事、經營管理和資金分配的干預，導致了金融抑制，金融產業發展落后。

　　7、企業缺乏自律性。大量政府隱性擔保的存在導致企業盲目擴張，存在投資饑渴癥，缺乏自律性，充滿道德風險。

　　8、財閥壟斷。企業做的越大越能得到政府各種支持，導致大企業與中小企業差距越拉越大，行業集中度過高，形成了多元化經營的財閥壟斷局面。

　　9、產能過剩與低效率。韓國國內市場狹小，工業化、城市化對重化工業產品需求帶動有限。同時，大量資源密集型重化工業技術含量不高，容易被其他國家替代，且遠洋貿易成本高昂。在70年代中后期，重化工業出現了嚴重產能過剩，過度的政策保護和扶持導致了低效率和高負債。

　　10、低成本競爭。韓國大多數產業依托成本優勢在低價格領域里競爭，產品創新和差異化所需要的國內需求條件、相關支持產業表現等尚未起步（Michael E． Porter，1990）。

　　1.3． 80年代以后進入轉型期面臨的新挑戰

　　進入80年代，支撐韓國高速增長的供求條件發生了基本面性的變化，面臨增長減速和動力轉換，原有制度和政策體系不再適應增長階段轉換的要求。進入增速換擋期以后，韓國經濟社會面臨的新挑戰包括：

　　1、民眾對政治民主和社會福利需求增加。進入中等收入階段以后，社會民眾對政治民主、政治參與、社會福利、分配公平、反對腐敗等方面的訴求增加，這導致了廣泛的集會活動、政府社會福利支出快速膨脹、工人工資快速增長，大量資源從生產領域轉向分配和消費領域。過去軍事獨裁式的統治面臨挑戰，政府主導經濟社會發展的方式面臨轉變。

　　2、支撐高速增長的要素條件發生基本面性的變化。宋丙洛（1992）認為，在1977年前后韓國從勞動力過剩經濟轉變為勞動力短缺經濟。Barry Eichengreen， Dwight H． Perkins等（2012）認為，韓國到80年代剩余勞動力從農村流向工業部門的潛力基本耗竭。加上1987年民主化宣言[1]以后，工會活動活躍，勞資矛盾突出，工人工資水平迅速提高。隨著韓國在半導體、電子、造船等產業領域的快速技術進步，逐漸接近發達國家的技術前沿面，引進消化吸收的空間縮小，面臨需要大量增加R&D投入、充滿不確定性的創新風險。

　　3、房地產長周期峰值到達。韓國的房地產長周期出現在90年代中后期。韓國的人口總和生育率在 1970 年代初期開始顯著下降，1970-1990 年期間，每年人口出生數量從 101 萬下降到 65 萬人。因此，1990年前后20-50歲的置業人群到達峰值之后回落，住房銷售和開工量開始下降。

　　圖3 韓國90年代末出現房地產長周期峰值    

　　
數據來源： WIND、CEIC

　　4、經濟減速帶來財政金融風險和產能過剩風險。BarryEichengreen， Dwight H． Perkins等（2012）認為，1989年前后是韓國經濟減速的轉折點，經濟和出口增速出現了相當幅度的下降，制造業產值和就業比重達到峰值，FDI開始外流。經濟減速導致重化工業產能過剩狀況進一步加重，企業效益惡化與高負債綁架了金融機構，大量呆壞賬不斷積累，經濟局部性風險向系統性風險蔓延。雪上加霜的是，兩次石油危機使得嚴重依賴外部資源的韓國重化工業遭受打擊，海運業和造船業也受到重創。

　　5、結構性矛盾和金融自由化引發高通脹與資產泡沫。由于重化工業的過剩產能難以退出，導致了大量的無效資金需求和負債率攀升。同時，這一時期韓國政府加速了短期資本賬戶開放，財閥大量興辦非銀行金融機構，匯率升值和歐美低利率環境導致國際投機資本流入。政府福利支出迅速擴大。轉型期的大多數時間里貨幣環境比較寬松，導致了高通脹和資產泡沫，進一步削弱了韓國競爭力。

　　圖4 30家大財閥的負債比率

　　
資料來源：Boose alen &Hamilton： 《韓國報告書》，P227，每日經濟新聞社，1997

　　6、服務業管制導致低效率，阻礙產業升級。隨著服務業在經濟和就業比重中的上升，服務業的效率提升越來越重要。而且在工業化中后期，制造業升級越來越依靠生產性服務業。但是韓國在金融、公共事業等領域存在大量管制，市場競爭不充分，效率低下。同時，產能過剩行業過度的無效資金需求對其他實體經濟部門造成了擠出效應。

　　說明：服務貿易為進出口中的服務貿易額。報告中的值為簡單平均數。由于數據不可得，東亞和OECD分別未包括越南和盧森堡。

　　7、國際環境發生變化，加大開放和產業升級的壓力劇增。80年代之前，國際環境對韓國的發展極為有利。韓國作為“自由世界的橋頭堡”，受到以美國為代表的西方國家的大力扶持，向其開放國內市場和技術出口。同時，中國尚未實行改革開放，韓國產品在國際市場上低成本優勢明顯。但進入80年代以后，韓國面臨的國際環境發生較大變化。由于美國對韓國存在巨額的貿易逆差，美國認為韓國維持了不公平的貿易壁壘和幣值低估，要求韓元升值、實施貿易自由化和開放國內市場。美國作為韓國最大的出口市場和主要的技術引進地，美國的要求韓國政府不得不重視。同時，隨著中國加大對外開放力度，融入全球化，中國豐富廉價的勞動力優勢吸引了大量國際FDI，迅速搶占了韓國勞動密集型產品的出口市場。韓國面臨兩頭擠壓的困境，不得不進行產業升級，轉向與日本、德國、美國進行正面競爭。

　　2． 1980-1997金融危機前韓國的應對、進展與問題

　　進入80年代以后，高速追趕期遺留的老問題與轉型期產生的新問題交織在一起，引發了“韓國病”[2]，韓國在金融危機前已經表現出一些落入中等收入陷阱的癥狀。

　　進入轉型期，韓國面臨著政治、經濟、社會系統性的轉型任務：政治由軍事獨裁轉向政治民主，發展模式由政府主導轉向市場主導，增長動力由要素驅動轉向創新驅動，產業結構由重化工業為主轉向高新技術產業為主，產業政策由傾斜性轉向中性，對外開放由選擇性、局部性轉向全面性、全局性，國際競爭由兩頭擠壓轉向突圍升級。

　　2.1． 金融危機前的政策應對與結構改革

　　曾經支撐高增長的供求條件逐漸耗竭，曾經創造奇跡的體制現在成為了改革對象。如果說政府主導的出口導向型體制成功地實現了經濟起飛，把韓國從低收入陷阱中解救出來，那么，現在這一體制在轉型期則成了跨越中等收入陷阱的障礙

　　從市場失靈與政府失靈的低收入陷阱，到政府主導的起飛與高增長，再到市場主導的降落與成熟，這是一種規律性現象，是哲學上的否定之否定，是事物演進的基本方式。金融危機前，韓國政府采取了一些應對措施，但進展緩慢，深層次結構問題沒有根本解決。

　　1、實施宏觀穩定政策，但貨幣環境仍然寬松。60-70年代的高速增長伴隨著嚴重的宏觀失衡。重化工業導向的發展政策導致了過多的投資需求和貨幣投放，加上財政赤字以及兩次石油危機沖擊，引發了持續的高通脹，削弱了韓國產品的價格優勢。1979、1980年出口和經濟增長先后出現疲軟。1979年樸正熙遇刺，韓國政治出現動蕩。1980年全斗煥上臺后，在制定第5個五年計劃時，提出宏觀穩定政策和民間主導的增長模式。為了實現宏觀穩定，政府接受IMF的建議，實施了財政和貨幣緊縮政策，M2增速由1975-1982年的35%下降到1983-1985年的20%。1982年政府開始追求財政平衡，削減財政支出，并取得了明顯效果，1981年財政赤字占GDP比重4.3%，到1987年則實現財政盈余占GDP比重0.2%。

　　財政整頓與石油價格回落使CPI由1981年的20%下降到1983年的5%，此后通脹水平長期低于10%。財政整頓使得中央政府債務水平下降到較低水平，這為應對1997年金融危機奠定了基礎。雖然部分地犧牲了增長和就業，但韓國財政整頓政策取得了較大進展。

　　但是，貨幣政策在穩定物價方面沒有發揮有效作用，主要是因為政府仍然直接控制信貸投放以及中央銀行直接創造貸款。同時，1986-1988年“三低”[3]時期，韓國經常賬戶出現了順差，為了保護出口競爭力，韓國推遲了幣值調整[4]，投機熱錢流入導致了被動的國內貨幣投放[5]。

　　圖5 韓國M2和CPI   單位：%

　　
數據來源： WIND、CEIC

　　圖6  韓國利率

　　
數據來源： WIND、CEIC

　　2、實施重化工業投資調整與產業合理化政策，但主要是政府主導的反競爭措施。

　　70年代末，重化工業出現了產能嚴重過剩和企業效益惡化。1979-1983年間韓國政府實施了3輪重化工業投資調整，對調整對象企業提供救助措施和信貸支持。盡管如此，重化工業在80年代中期仍然面臨較大困難，而且調整政策進一步加劇了財閥的市場壟斷，過剩產能也沒有退出。因此，1985-1990年間，政府又實施了系統的產業化合理政策，主要措施是對政策指定對象給予稅收減免、信貸支持和限制行業新進入者。

　　無論是投資調整政策還是產業合理化政策，都是依靠反競爭措施，通過增強壟斷和限制行業準入來實施。與此同時，政府大量提供信貸和稅收優惠支持。1986-1988年間對于無力償還債務的企業，其超過資產部分的債務被免除。在此期間，總計9863億韓元的債務被免除，16406億韓元的債務被展期，41947億韓元的利息支出被推遲或縮減，4608億韓元的長期貸款以低利率的方式重新提供，2414億韓元的稅收優惠被提供給扶持的公司。為了彌補商業銀行的損失，韓國中央銀行給6家銀行提供了17221億韓元的低息借款。

　　這些政府主導的調整措施雖然在短期避免了危機的爆發，但卻增大了長期風險，增加了政府、企業和銀行之間的道德風險。80年代，銀行與企業之間的風險關聯被增強了，民間主導的增長方式也沒有實現，財閥在這一過程中規模得到了擴張。有觀點認為，如果在80年代韓國政府能夠允許無力還債的企業倒閉，那么1997年企業的負債率和銀行的呆壞賬率也不會那么高，金融危機的沖擊也不會那么深。

　　3、推動金融自由化，但監管機制沒有相應跟上。

　　80年代和90年代初，韓國金融自由化進展緩慢且很不平衡。本來80年代的通脹穩定時期，為利率市場化改革提供了良好的環境。但企業負債率過高，因為擔心利率上升而導致償付壓力，利率市場化進程被一再推遲。1984、1986、1988年都曾推出過相關政策措施，但均沒有取得實質性進展。直到1991年，四階段利率市場化改革方案才推出，但從執行情況看一直被推遲，直到1996-1997年才完成。

　　信貸控制廣泛存在于重化工企業、中小企業、農業等部門。1985-1987年韓國中央銀行給6家銀行提供了17221億韓元的低息借款以實施產業合理化政策。1992年韓國中央銀行給3大投資信托公司提供了29000億韓元的資金，來支撐暴跌的股市，但卻最終失敗并虧損嚴重，政府不得不通過中央銀行借款來彌補。對中央銀行直接提供借款引起了越來越多的批評，但是這種狀況在金融危機前改善有限。

　　80年代初掀起了一波商業銀行私有化浪潮，但政府對商業銀行的干預仍然存在，包括銀行行長任命、信貸分配、資產管理等。雖然1993年政府不再直接任命商業銀行行長，但影響仍然存在。

　　80年代和90年代初，大量非銀行金融機構涌現，這些機構所受管制較少，存貸比高于商業銀行，資產配置所受限制較少，市場進入較為容易，沒有政策性貸款的義務。很多財閥控制了非銀行金融機構，并游說政府進一步放松管制。因此，80年代非銀行金融機構快速發展。

　　由于非銀行金融機構的發展，商業銀行失去了大量的市場份額。意識到商業銀行所面臨的不利競爭局面，政府開始允許商業銀行通過信托賬戶經營信托業務。商業銀行的信托賬戶快速發展，其占國內負債的份額由1984年的5%迅速上升至1993年的40%。

　　1993年政府放開了商業票據市場利率，并允許商業銀行的信托賬戶投資商業票據，投資上限也由信托賬戶資產總額的40%提高到60%。這些改變使得商業票據市場快速發展，商業票據在企業融資中的比重由1990-1992年的2.5%上升到1993-1996年的13.1%，在1997年更是達到17.5%的峰值。企業票據融資相對于銀行貸款所受的約束較少。

　　在推動金融自由化的過程中，審慎監管機制卻沒有相應跟上，金融系統的風險不斷增加。首先，快速擴張的商業票據市場和銀行信托賬戶沒有受到審慎監管。一般賬戶和信托賬戶的監管標準不一樣，前者緊后者松。其次，監管標準過時，難以發現銀行的問題，對非銀行金融機構的監管標準在實踐中甚至幾乎沒有。再次，不同的部門行使監督權力造成了職能重疊和混亂，韓國中央銀行的銀行監管院負責商業銀行的監管，財政部負責非銀行金融機構的監管。商業銀行的一般賬戶由銀行監管院監管，信托賬戶由財政部監管。韓國中央銀行主要關心商業銀行對政府指導的信貸分配和執行情況，對商業銀行的風險控制關注不夠。而財政部則沒有能力執行對金融機構的監管。最后，政府對金融基礎設施建設重視不夠。

　　總體看，80年代和90年代初，受財閥要求放松管制的影響，金融市場變得更加自由化，但是相應的審慎監管機制沒有跟上，基礎性改革被推遲。同時，政府雖然放松了直接控制，但是沒有消除風險擔保，產生了廣泛的道德風險。

　　4、實施進口自由化和資本市場開放，貨幣錯配與期限錯配現象嚴重。

　　韓國曾在1978年宣布實施進口自由化，但在1979-1980年由于石油危機的原因而被擱置。1984年以后，隨著貿易經常賬戶的改善，進口自由化再次被提上日程，1989年政府開始減少數量管制（進口配額限制）以緩解與美國的貿易摩擦。1981-1995年間，平均法定關稅由34.4%下降到9.8%，進口自由化率由60.7%上升到92%。韓國進口自由化政策并不是為了提高國內消費者的福利，而是為了提高國內企業的國際競爭力。盡管如此，到90年代中期，韓國貿易自由化程度已經達到了OECD的水平。

　　資本市場開放大大滯后于貿易自由化進程，主要是基于對控制國內貨幣供給和實際匯率波動的考慮。70年代和80年代初，由于經常賬戶赤字，資本流出的管制甚至被加強。80年代中后期，隨著經常賬戶轉為盈余，FDI流出的管制被放松，同時加強了對國外借貸的管理，在此期間政府開始償還外債。1990-1993年隨著經常賬戶再度轉為赤字，政府開始放開長期資本流入管制，1992年1月，股票市場開始對外開放，外國投資者可以在上限的約束下投資名單企業。

　　盡管如此，在90年代初，韓國國內資本市場對外開放程度非常有限。1992年在OECD列出的資本賬戶開放項目中，韓國管制程度達到89%，大大高于OECD國家17%的平均水平。直到1993年6月，為了加入OECD和加快韓國融入全球化的需要，政府開始推行三階段金融自由化和市場開放計劃，1994年12月開始實施外匯體制改革。韓國在1997年金融危機之前的資本市場改革基本是被動的。

　　政府在金融危機之前放開了企業貿易融資和銀行短期海外借款，但是卻推遲了其他方面資本流動的開放。90年代中期，政府減少了對銀行和非銀行金融機構海外經營的約束，認為金融自由化不會影響國內宏觀經濟穩定，而且會有助于提高國內金融企業的國際競爭力。1994-1996年，國內商業銀行在海外開設了28家分支機構，海外借款大量流入國內以滿足投資驅動的景氣繁榮。由于對短期海外借款的限制大大少于長期借款，因此金融機構的短期海外借款迅速增長。

　　貨幣錯配與期限錯配不僅使得金融機構而且使得整個國家經濟都面臨巨大風險，而政府在此期間并沒有加強必要的監管。金融危機前，韓國在金融自由化和資本市場開放的過程中，審慎監管機制建設一直滯后。銀行監管院直到1997年6月才對商業銀行提出外幣流動性比率準則，財政部在危機前對非銀行金融機構甚至沒有建立相關監管準則。

　　5、實施鼓勵競爭和限制財閥政策，但沒有得到很好的執行。

　　直到90年代初，政府都存在廣泛的市場干預，進入和退出并不是由市場而是由政府決定。1980年韓國制定了《反壟斷和公平競爭法案》，1981年成立了公平貿易委員會。但是市場競爭政策在80-90年代并沒有得到很好的執行，政府主導經濟發展的傳統和慣性力量較強，政府仍然通過設置進入壁壘、實施產業合理化政策、保持大量的國有企業、控制價格等手段干預市場，這在制造業和服務業都普遍存在。管制放開和私有化進程緩慢在一定程度上也制約了市場競爭政策發揮作用。政策的反復在很大程度上造成了混亂和扭曲。監管改革不應簡單是放松管制，在有些領域也應該加強監管，而后者在韓國的改革進程中沒有受到應有的重視。

　　作為市場競爭政策的重要方面，私有化改革也并不順利。1968年交通、采掘、制造等行業實施了私有化，80年代銀行和化工行業實施了私有化。1987年政府宣布對韓國電信公司、韓國電力公司、浦項制鐵公司等大型國企實施私有化。但是韓國的私有化措施只取得了部分成功，社會各界擔心股市的壓力和經濟向財閥集中，國企管理層和工人也強烈反對私有化。1993年金泳三政府宣布將133家國企的58家出售，但是在執行過程中也遭到了同樣的反對，最終執行效果大打折扣。

　　80年代限制財閥擴張的政策開始實施。修訂后的《反壟斷和公平競爭法案》對財閥之間交叉持股給予了限制。后來政策對財閥企業相互債務擔保、內部交易、多元化經營、所有權結構等方面也有諸多限制。但是這些措施并沒有阻止韓國經濟集中度的上升，1980-1990年間韓國采掘和制造業領域最大的100家公司產值占到40-45%，就業占到20%，并沒有明顯下降。

　　由于“大而不能倒”的預期，政府對財閥擴張提供了隱性擔保，當企業瀕臨破產時，企業越大越可能得到政府救助。國內市場太小，財閥難以通過專業化經營實現規模經濟，自然選擇多元化經營，對進口的管制也使得多元化戰略容易取得成功。1987年“民主化宣言”以后，財閥對政府政策的影響不斷上升。

　　根本的解決辦法在于解除政企關系、強化公平競爭政策、實施利率自由化、開放國內市場等，而這些改革措施直到1997年危機之后才得以實施。

　　6、增加福利開支，但政府經濟建設投資也大幅攀升。

　　1987年“民主化宣言”以后，政府公共支出快速上升，一般性財政支出占GDP比重從1987的18%上升到2009年的30%。福利支出增長強勁，1977年建立的國民健康保險只覆蓋500家企業，但是到1989年則覆蓋到所有人群。政府致力于提供住房供給，1990-2000年家庭住房保障率從72.4%上升到96.2%。除了福利支出，90年代初用于道路、地鐵、水利、供水等領域的經濟建設支出大幅攀升。隨著初高中升學率的提高，政府用于教育的支出也快速增長。

　　2.2． 金泳三政府對形勢的認識與應對

　　在1980-1997年金融危機前的轉型期，韓國經歷了四屆政府三任總統：全斗煥（1980-1988）、盧泰愚（1988-1993）和金泳三（1993-1998）。韓國在80年代經濟仍然保持了高速增長的慣性。1979年樸正熙遇刺后，靠政變上臺的全斗煥繼續實施軍事獨裁統治，軍人出身的盧泰愚把主要精力放在政治穩定上，因此80年代韓國經濟改革相對緩慢，更多地是被動適應調整。進入90年代，韓國轉型壓力日益凸顯，民主人士金泳三通過競選上臺，開始主動進行改革。

　　金泳三在競選綱領[6]中分析了當時韓國面臨的形勢并提出了對策。他認為，在政治方面，民主與反民主的斗爭隨著“6.29宣言”已經過去，未來的主要任務是建立民主政權和文人政府。應建立透明開放的政治，重新修訂選舉法、政治資金法和信息公開法，建立小而高效的服務型政府，“用玻璃制成權力的殿堂”。在經濟方面，過去實現高增長的“藥方”已經不能發揮效力了，政府主導、低工資、容易引進的技術、政府資金扶持、國內市場保護等條件已經不復存在了，必須實現由量的積累轉向質的飛躍。調整政府的職能，促進自由市場經濟，實現金融自律化，推進大企業專業化經營，推動科技創新，通過金融實名制、不動產實名制、綜合稅制等措施實現經濟正義。

　　1993年2月就任總統以后，面對廣泛蔓延的“韓國病”現象，金泳三提出了任內要解決的三大任務：清除腐敗[7]、搞活經濟和確立法治[8]。主要措施包括：

　　1、改組政府，整肅軍隊。金泳三認為政治的基礎在于人事，在新組建的內閣中，文官、專家、學者占較大比例，與以前歷屆內閣中軍人占大多數明顯不同，實現了由軍人政府到文人政府的轉變。金泳三更換了軍隊大多數重要職務的將領，確立了軍隊不介入政治的原則。

　　2、公布官員財產，實行金融實名制和不動產實名制。金泳三認為“韓國病”的根本病因在于腐敗，清楚腐敗必須從自身做起，高層要率先垂范，需要大力開展上層凈化運動[9]。上任伊始，1993年2月金泳三公布了他和直系親屬的財產，隨后300多名政府官員和國會議員也公布了家庭財產狀況。1993年5月20日，國會通過了《公職人員倫理修正法案》，要求政府高級官員、高級公務員、國會議員等共三萬多名公職人員必須于7月12日到8月11日一個月內進行財產登記，其中1100多名公職人員還必須進行財產公開。在巨大輿論壓力下，這一法案得到了較好的執行。1993年8月12日，金泳三以《總統緊急命令》的形式，頒布實施在金融交易中實行實名制。金泳三提出，“金融實名制是建成新韓國必須越過的關口”，“若不實行金融實名制，就不可能在這個國家從根本上杜絕腐敗，……，也不可能實現政治和經濟現代化”，“金融實名制是改革中的改革，是我們這個時代改革的中樞與核心”。為了配合金融實名制的實施，政府采取了一系列配套措施，包括：政府承諾將采取緊急措施應對企業可能的資金狀況惡化；在韓國中央銀行設立旨在穩定金融市場的非常對策小組；限制資金流往海外；保護國民隱私等。實行金融實名制后，韓國并沒有出現此前所擔心的金融大混亂，金融市場和不動產價格逐漸趨于穩定。與此同時，金泳三政府實施了不動產實名制，整頓了不動產市場的投機行為，抑制了物價水平的上漲。在反腐肅貪過程中，金泳三政府重視發揮檢察院的作用，嚴懲貪污受賄的官員，并把前總統全斗煥和盧泰愚送上法庭。

　　3、實行綜合所得稅制。金融實名制和不動產實名制為財政改革奠定了基礎，1995年初金泳三政府推行了以自理納稅為主要內容的稅制改革，實行了綜合所得納稅制度，擴大了財源，實現了稅收公平。

　　4、推動市場導向的改革。金泳三政府制定并實施了《新經濟五年計劃》，提出七大任務：鼓勵投資，恢復經濟景氣；扶持中小企業；促進技術研發；取消對經濟的行政管制，提高企業活力；改善農漁村結構；穩定生活必需品價格；國民觀念革新。政府推動了簡政放權、國企私有化、金融自由化等方面的改革。

　　2.3． 金融危機前經濟轉型取得的進展與存在的問題

　　1980-1997年金融危機前，韓國面對增速換擋期的挑戰，進行了轉型的努力，取得了一定進展：

　　1、沿著正確的方向，開啟了民主政治和市場經濟不可逆轉的潮流。從1987年“6.29民主化宣言”開始，到金泳三文人政府改革，基本完成了軍人獨裁統治到文人民主政治的轉變，實現了政治清明，使得金大中政府能夠集中精力在經濟改革上。從80年代初的經濟穩定政策，到90年代初促進民間主導發展的經濟改革，自由、競爭、公平、開放等市場經濟的核心理念在改革的爭論和推進過程中被廣泛宣傳和接受，市場經濟觀念被啟蒙并深入民心。

　　2、奠定了一定的制度基礎，為進一步深化改革創造了條件。金泳三改革推動了金融實名制、不動產實名制和綜合所得稅改革，這是建設市場經濟最基礎的制度要求，既是“必須逾越的關口”，也是“一場硬仗”，為減少政府干預、促進自由競爭、公平稅負、產權保護等提供了制度保障。在貿易自由化、金融市場開放、財稅體制改革、鼓勵企業創新投入等方面取得了一定進展，完善了市場經濟的基礎架構。

　　3、奠定了一定的產業和技術基礎，為開啟新增長階段創造了條件。韓國R&D投入占GDP比例由1981年的0.76%上升到1992年的1.94%、1997年的2.48%。90年代初，韓國在半導體、液晶顯示器、電子、汽車、造船、信息、光電、精細化工等領域位居世界前列，具有較強競爭力。

　　但是，由于種種原因，一些深層次結構問題沒有得到根本解決，為1997年金融危機埋下了隱患：

　　1、政府干預與隱性擔保仍然存在，道德風險沒有根除。在金融危機前，韓國政府雖然推出了放松管制、國企私營化、金融自由化等措施，但政府隨意性的行政性干預仍然廣泛存在，這加重了微觀主體對政府隱性擔保的預期，道德風險沒有根本消除，企業無法實現完全市場化經營，這是企業負債率和金融機構資產不良率不斷攀升的重要原因之一。

　　2、經濟改革滯后于政治改革，沒有實現同步推進。80年代民主化時期，軍人出身的全斗煥和盧泰愚兩任總統將主要精力放在政治穩定上。1993-1998年民主人士金泳三上臺后，將主要精力放在建立民主政治上。受當時形勢影響，經濟改革始終未成為各界政府最主要的工作議程，出現了經濟改革滯后于政治改革的局面。在金泳三政府時期，由于大力度的反腐敗，原有的經濟技術官僚不被重用，官員不作為現象較為嚴重。

　　3、受利益集團和輿論影響，改革經常流于形式，并出現多次反復。財閥通過對新聞媒體和研究機構等的控制，制造有利于企業的輿論。國企、工人等各種利益集團利用民主化運動，影響政府決策。而受民主化運動和建立民主政治影響，三屆政府的經濟決策輿論化導向明顯，政府無力實行系統、全面的改革措施，一些重要改革措施在出臺不久便被推遲或擱置，很多改革流于形式。

　　4、改革的順序和速度失策。政府在推動金融機構私營化和金融市場對外開放的同時，沒有加強風險監管，并且受到了財閥的較大影響，朝著有利于財閥更容易獲得融資的自由化方向發展。在內部結構調整不到位的情況下，放開資本賬戶，加入OECD，使得內部不平衡被放大，風險外露。在推動管制放開的同時，沒有加強政府在促進競爭、風險監管等方面的公共職能。

　　5、過剩產能缺乏退出機制，貨幣環境寬松導致無效資金需求和高負債。1989-1997年，資本對經濟增長的貢獻率仍保持高位，但FTP的貢獻率明顯下降（見圖）。在政府隱性擔保的情況下，“大馬不死”成為企業的生存法則，企業過度追求規模擴張，過剩產能難以退出。在加大金融對外開放和財閥辦非銀行金融機構的情況下，總體寬松的貨幣政策環境使得企業比較容易獲得融資，陷入到產能過剩與金融加杠桿的惡性循環之中。大量過剩產能不能退出，導致了無效資金需求和高利率，對成長性產業產生了擠壓作用。90年代初，韓國半導體、汽車等新興產業出現了較好的發展勢頭，但被捆綁在財閥集團內發展，受傳統重化工業拖累。

　　總體來看，金融危機前，韓國經濟改革取得了一定進展，但是呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導、受利益集團影響、便宜行事、流于形式等特點，深層次結構問題沒有得到根本解決，并被一再延誤。更深層次地講，在增速換擋期，韓國各界普遍對經濟減速的必然性和增長動力轉換的必要性缺乏充分認識，危機意識和轉型動力不強，風險不斷累積，最終走向危機倒逼式的改革。

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　　[1]受民主化運動推動，1987年6月29日盧泰愚發表了八點“民主化宣言”：修改憲法，實行總統直選制；修改總統選舉法，保障公平競爭；對金大中等政治犯大赦，恢復其政治權利；最大限度地保障國民的基本權益；修改言論基本法，實現言論自由；實行地方自治和教育自治；保障健全的政黨活動；嚴懲腐敗現象。

　　[2]80年代末90年代初，“韓國病”引起韓國內外廣泛討論，主要表現為：政經勾結、官員腐敗、物價飛漲、資產泡沫、勞動熱錢減退、拜金主義盛行、人際關系冷漠、社會矛盾增多等，這與韓國60-70年代經濟起飛時社會各界積極進取的精神形成明顯反差。

　　[3]指低油價、低美元、低利率。

　　[4]在“廣場協議簽訂”后，日本、臺灣于1985年開始匯率升值，韓國于1988年才開始幣值重估。

　　[5]韓國中央銀行為了吸收過多的流動性，試圖發行貨幣穩定券強迫商業銀行購買，利率明顯低于市場水平，直到1997年2月才引入競爭性拍賣方式。

　　[6]參見：金泳三，《開創二十一世紀的新韓國》，東方出版社，1993年。該書是金泳三在競選總統前幾個月完成的，反映出他的政治理想，可視為他的競選綱領和施政藍圖。

　　[7]包括政治腐敗、官員腐敗、企業腐敗、社會腐敗等。

　　[8]李保平，《文人總統金泳三》，中國廣播電視出版社，1998年，P206。

　　[9]“上游水清，下游水才不濁”。

　　(本文作者介紹：恒大集團首席經濟學家，恒大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)