?歐盟啟動新一輪財稅制度改革 或引領全球稅制發展新趨勢

　　作者：劉奇超 沈濤 薛皓天

　　[ 歐盟這一套“財稅政策組合拳”既彰顯了歐盟支持當前國際社會在氣候變化、數字經濟、公共衛生等領域推動財稅改革的強烈意愿，更在某種意義上揭示出歐盟面臨的巨大公共財政壓力及引領后續稅收改革而作出的具有示范意義的制度性調整。 ]

　　自2021年12月以來，歐盟連續公布了多項財稅改革提案，內容涉及自有財源的擴張、全球最低稅制度的歐盟立法轉化、特殊反避稅規則的完善以及增值稅制度的現代化再調整?？梢哉f，這一套“財稅政策組合拳”既彰顯了歐盟支持當前國際社會在氣候變化、數字經濟、公共衛生等領域推動財稅改革的強烈意愿，更在某種意義上揭示出歐盟面臨的巨大公共財政壓力及引領后續稅收改革而作出的具有示范意義的制度性調整。

　　新的歐盟自有財源提案錨定了由碳定價機制和國際稅改支柱一方案而產生的財政收入

　　顧名思義，歐盟自有財源即屬于歐盟層面的財政預算收入。當前，歐盟自有財源由四項收入構成：一是傳統的關稅財源，由各成員國對從非歐盟國家進口的產品征收的，各成員國可保留其中的25%；二是按增值稅計提的財源，由各成員國增值稅稅基乘以0.3%的征收率計算而得，該稅基按照統計模型測算，并以各成員國按國民總收入（GNI）的50%為上限；三是各成員國GNI一定比例的繳款，具體比例由歐盟在制定預算案時確定；四是各成員國根據未回收的塑料包裝廢物的重量按每公斤0.80歐元繳款。

　　為進一步彌補財政支出缺口，歐盟委員會久經醞釀，于2021年12月22日提出了三項新的歐盟自有財源提案，總計將在2026~2030年期間為歐盟帶來最高達平均每年170億歐元的收入。

　　第一項新財源為碳排放交易體系（ETS）的部分收入。

　　歐盟ETS是全球第一個由多國參與的ETS，于2005年1月開始運行，初期涵蓋歐盟28個成員國，隨后覆蓋至挪威、冰島和列支敦士登等非歐盟國家。歐盟ETS采取總量交易的形式：納入限排名單的企業可以根據一定標準免費獲得碳排放配額，實際排放低于所獲免費配額的企業可以在碳交易市場出售配額，而實際排放高于所獲免費配額的企業必須通過國家拍賣或其他企業出售等渠道購買碳排放配額以彌補缺口，否則將受到處罰。

　　在目前歐盟ETS下，拍賣碳排放配額的大部分收入都被納入了各成員國預算，新提案明確將各國碳排放交易收入的25%納入歐盟預算，預計在2026~2030年間平均每年為歐盟預算貢獻約120億歐元。

　　第二項新財源為碳邊境調節機制（CMAB）的部分收入。

　　為實現2050年“碳中和”目標，2021年7月14日歐盟委員會公布了碳邊境調節機制（CMAB）提案，該政策適用范圍涵蓋了歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個行業，明確對來自高排放國家和地區的進口產品征收碳關稅，提高這些產品的碳排放成本，以降低碳泄漏的風險。CMAB收入的75%將納入歐盟預算，預計在2026~2030年間平均每年為歐盟預算貢獻約10億歐元。

　　第三項新財源為按照國際稅改支柱一方案分配給歐盟各成員國課稅的跨國公司部分剩余利潤的15%的收入。

　　為妥善解決數字化和全球化帶來的稅收挑戰，2021年10月8日國際社會達成了國際稅改“雙支柱”改革協議。其中，支柱一包括一項賦予市場國再分配跨國公司部分剩余利潤的征稅權的規則（金額A規則），支柱二是一項以“全球反稅基侵蝕”（GLoBE）規則為核心的全球最低公司稅制度。

　　具體而言，對于全球年營業額超過200億歐元且利潤率超過10%的跨國公司，金額A規則將對其剩余利潤（即超過10%收入額的利潤部分）的25%以銷售收入為分配因素分配給構成特殊新聯結度的市場管轄區進行課稅。金額A規則將于2023年以多邊公約的形式生效實施。歐盟承諾，一旦支柱一的細節敲定，將頒布一項符合單一市場要求的支柱一實施指令。這項新自有財源預期每年將為歐盟預算貢獻約25億~40億歐元。

　　重在推動乃至引領數字化、綠色化、全球化的全球稅制演變趨勢

　　1.頒布歐盟版全球最低稅指令。

　　2021年12月20日，BEPS包容性框架發布了《GLoBE規則范本》，旨在建立起一項全球協調的最低公司稅制度。隨即，歐盟于12月22日公布了最低公司稅指令提案，并作出了帶有歐盟特色的部分調整。其中，最關鍵的調整是該指令提案將適用于年收入超過7.5億歐元且擁有位于歐盟境內的母公司或子公司的任何國內集團和跨國集團，而GLoBE規則范本僅約束跨國集團。

　　該調整意在確保指令符合歐盟的基本自由，特別是公司設立自由。對此，歐盟委員會負責經濟事務的執行副主席瓦爾季斯·東布羅夫斯基斯表示：“將OECD關于最低公司稅的國際協議轉化為歐盟法律，對于打擊避稅和逃稅、防止國家之間不健康的稅收逐底競爭至關重要。這是公平稅收議程的一個重要步驟。”

　　2.出臺針對空殼實體的特殊反避稅措施。

　　去年12月22日，歐盟還發布了一項打擊出于稅收意圖濫用空殼實體的指令提案。提案引入了一項判定空殼實體的“篩選機制”，包含了三項測試要求：（1）基于經濟活動的測試，即實體前兩個納稅年度總收入的75%以上并非源自該實體的經營活動，或者其75%以上的資產屬于房地產或其他具有極高價值的私有財產；

　　（2）跨境要素，即實體通過與其他國家或地區相關的交易取得大部分相關收入，或將該相關收入轉給國外的其他公司；

　　（3）企業的管理和行政事務是外包的。同時，滿足上述三項要求的實體應當在其納稅申報表中報告經營場所、銀行賬戶以及董事、雇員的稅收居民國等信息，并附上支持性證據。這些信息被稱為“實質指標”，如果相關實體有一項實質指標不符合要求，則該實體將被視為空殼實體。被認定為空殼實體的企業將無法享受歐盟成員國的稅收減免政策和稅收協定網的協定優惠，且空殼實體支付給歐盟成員國以外的第三國款項將被征收預提稅。歐盟各成員國主管當局將對指令適用范圍內的所有實體（無論是否被認定為空殼實體）信息進行自動交換。

　　3.制定賦予成員國適用稅率更大靈活性的增值稅方案。

　　現行《歐盟增值稅指令》，自2006年頒布至今已歷經26次修訂。2021年12月7日，歐盟27國財政部長達成了修訂增值稅稅率適用規則的協議。新規則更新了所有成員國可以適用低稅率的商品和服務清單，包括：（1）以前不符合適用低稅率條件的數字服務，如互聯網接入服務和文化體育賽事直播。（2）保護公眾健康、已證明是抗擊新冠病毒的關鍵工具且可能在未來危機中有用的商品（如個人防護設備、口罩和某些醫療設備），以及更多被視為殘疾人必備輔助用的商品。（3）某些可能對歐盟氣候變化優先事項產生積極影響的項目，如自行車、安裝在私人住宅和公共建筑中的綠色供暖系統和太陽能電池板。（4）各成員國認為符合公共政策目標的普遍利益的各種商品和服務。歐盟各成員國可對更新后的清單中多達24類商品和服務適用兩檔不低于5%的低稅率，對最多7類商品和服務適用0~5%的低稅率。

　　關于歐盟本輪財稅制度改革的三點思考

　　1.在政府債務高企的現實局面下，歐盟或將打破被全球諸多國家共同遵循的財政赤字限定。

　　從全球來看，新冠疫情使全球經濟陷入衰退，IMF全球債務數據庫最新數據顯示，2020年全球債務規模激增至226萬億美元，上升了28個百分點，已達到全球GDP的256%，年度增幅為二次世界大戰以來之最。其中，政府債務增量占到了全球債務增量的一半有余，全球公共債務占GDP的比例躍升至創紀錄的99%。歐盟方面，自《馬斯特里赫特條約》以來，其一直認為60%的債務率是政府能安全償還債務的審慎上限，與之相配，年度赤字率不能超過3%，這也是許多國家效仿的財政赤字規則。

　　新冠疫情以來，廣泛實施的寬松財政、貨幣政策使得歐盟各成員國的債務規模明顯增加。2021年12月上旬，德國新政府稱愿意考慮修訂2009年寫入憲法的赤字率上限。歐盟經濟專員保羅·真蒂洛尼近日也表示，盡管目前《穩定與增長公約》暫停執行至2022年年底，但歐盟正考慮修改該公約，不再設定統一的債務上限，允許各成員國根據各自國情自行設定合理的舉債規模。而意大利總理德拉吉和法國總統馬克龍也在《金融時報》上發表署名文章，共同呼吁為優先事項領域投資籌集的債務“應受到財政規則的支持”。同時，考慮到歐盟推動疫情防控、氣候變化等重點事項不斷增加的公共支出，新自有財源可能只是杯水車薪，需要成員國貢獻更多的財源，財政赤字限制改革迫在眉睫。

　　2.歐盟將推動和引領稅制創新、平臺規制與數據治理領域改革的協同共進。

　　在此次自有財源提案的官方新聞稿中，歐盟委員會表示將在2023年底前再提出一項“企業在歐洲：所得稅框架（BEFIT）”提案作為自有財源，而BEFIT提案是此前歐盟共同統一公司稅基方案（CCCTB）的升級版本。據悉，BEFIT將在歐盟層面創建單一公司稅規則,并在各成員國之間重新分配應稅利潤。此前，歐盟委員會也曾提出在2023年前引入一項寬稅基（適用于年收入超過2.5億歐元的跨國集團）、低稅率的數字稅，作為一項歐盟自有財源，但最終因美國介入而“暫時擱置”，但可能在支柱一落地后被重新提起。

　　不難看出，無論是歐盟此次推出的最低公司稅指令、反空殼實體濫用指令以及將在2022年夏天公布的支柱一指令的實施，還是后續的BEFIT或數字稅提案，都依賴于跨國公司涉稅信息協力義務的積極履行。從更宏觀的視角看，歐盟2020年通過的第七版《稅收征管合作指令》明確了數字平臺向稅收主管部門報告賣家收入信息的稅收協力義務，近期通過的《數字市場法》對平臺課以“數字守門人”責任，擬議的《數字服務法》（草案）亦為在線平臺創設了強有力的透明度要求和問責機制，加之《通用數據保護條例》等一系列數據法規范對稅收數據使用增加的約束性規則，都印證了歐盟有意通過稅制、平臺、數據三個緯度的協同改革推動乃至引領經濟數字化時代稅制的創造性改革。

　　3.歐盟新啟動的稅制改革或引領著未來全球稅制以公式分配法和單次征稅原則為主的發展新趨勢。

　　無論是可能建立在人員、銷售、資產和用戶四要素分配基礎上的BEFIT提案，還是依賴于銷售收入單一分配因素分配金額A新征稅權的支柱一方案，抑或是支柱二中按雇員和有形資產因素分配征稅不足支付規則（UTPR）下的補足稅，都正脫離傳統國家稅收規則所遵循的獨立交易原則范式，朝著徹底轉向公式分配法的稅制改革方向邁進。

　　同時，全球著名稅收學家、美國密歇根大教授阿維-約納教授一直主張的單次征稅原則也在支柱二設計的全球最低稅征收協調機制中得以初步實現，跨境所得應根據受益原則對積極所得（按來源國稅率）和消極所得（按居民國稅率）僅征一次稅的理想圖景正逐步成為現實。值得一提的是，盡管雙支柱改革在全球如火如荼地推進，但業界對其質疑之聲不絕于耳。譬如，佛羅里達大學明迪教授認為支柱一落地即過時，因為支柱一既無法回應馬斯克正實施的太空旅行業務的征稅問題，也無法處理與電信、地球成像以及數據相關的太空衛星技術和業務產生的利潤在各國分配并課稅的問題。而以加拿大麥吉爾大學法學院埃里森教授為代表的學者呼吁開征全球超額利潤稅，并將其列為支柱三方案。在當前全球這種“摸著石頭過河”的稅改方式下，歐盟的率先調整或為引領全球稅制的未來發展下了一步“先手棋”。

　　（劉奇超系中央財經大學國際稅務研究中心研究員，沈濤系中國政法大學財稅法研究中心助理研究員，薛皓天系中國政法大學民商經濟法學院博士研究生）

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責任編輯：李桐