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　　相關(guān)閱讀：央行省分行制度再度回歸，有何意義？業(yè)內(nèi)人士解讀  

　　來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道

　　8月18日，中國人民銀行31個省（自治區(qū)、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個計劃單列市分行和317個地（市）分行掛牌。同步，中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區(qū)分行加掛分行營業(yè)管理部牌子。

　　自此，人民銀行正式恢復(fù)省分行制度。

　　回頭來看，自1983年國務(wù)院確定由人民銀行專門行使中央銀行職能至今已40年，其間人民銀行分支機構(gòu)經(jīng)歷了一系列變遷。上世紀(jì)八九十年代一直在探討跨行政區(qū)設(shè)置央行分支機構(gòu)的路徑，最終在1998年組建了九個大區(qū)分行。2004年后，省會城市中心支行的職能陸續(xù)增加，近年和原省級分行已然無異。

　　記者了解到，當(dāng)年設(shè)立大區(qū)分行旨在減少地方對金融的不當(dāng)干預(yù)，也有利于中央銀行履行貨幣政策職能、維護金融監(jiān)管的公正性。但隨著地方領(lǐng)導(dǎo)干部金融理念的進步、商業(yè)銀行自主性增強、市場化法治化營商環(huán)境的形成，設(shè)置大區(qū)分行的必要性明顯減弱。

　　與此同時，大區(qū)分行也顯現(xiàn)出一些不適應(yīng)，如與省級政府主管經(jīng)濟的基本格局不適應(yīng)、與地方黨政對金融風(fēng)險處置承擔(dān)屬地責(zé)任的要求不適應(yīng)。在此背景下，成立省級分行，可以與地方黨政負責(zé)的經(jīng)濟金融工作更好銜接，形成中央與地方相互協(xié)調(diào)配合的工作合力。

　　省級分行掛牌也是落實《黨和國家機構(gòu)改革方案》的重要舉措。改革方案提出，統(tǒng)籌推進人民銀行分支機構(gòu)改革，按行政區(qū)劃設(shè)置人民銀行省級分行，不再保留縣支行，職能上收至地（市）分行。此外，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費者保護職責(zé)劃入新成立的國家金融監(jiān)管總局。

　　此番改革后，央行將形成總行—省級分行—地市分行三級管理體制，專注于貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定等職能。“此次改革的實質(zhì)是剝離人民銀行的非核心職責(zé)，是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措。”相關(guān)人士表示，“人民銀行作為中央銀行的職能并沒有削弱，中央銀行的宏觀定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準(zhǔn)。”

　　大區(qū)行的設(shè)立及調(diào)整

　　人民銀行歷史悠久，至今已75載。1948年12月1日，中國人民銀行在河北省石家莊市宣布成立。在此后相當(dāng)長的時間內(nèi)，我國銀行業(yè)實行“大一統(tǒng)”的管理體制，人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。

　　1983年9月國務(wù)院作出決定，由人民銀行專門行使中央銀行的職能。時值改革開放初期，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的意愿十分強烈，往往要求金融部門給予當(dāng)?shù)剌^多的傾斜。這容易與中央銀行的監(jiān)管要求發(fā)生沖突，給宏觀調(diào)控帶來一定影響，在上世紀(jì)90年代中前期的經(jīng)濟過熱中表現(xiàn)明顯。

　　為此中央出臺了一系列措施應(yīng)對，央行分支機構(gòu)改革成為其中之一。1993年，十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，人民銀行的分支機構(gòu)為總行的派出機構(gòu)，應(yīng)積極創(chuàng)造條件跨行政區(qū)設(shè)置。1995年3月通過的《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機構(gòu)。

　　按經(jīng)濟區(qū)設(shè)置分支機構(gòu)主要是參考美聯(lián)儲的經(jīng)驗。當(dāng)時美聯(lián)儲按經(jīng)濟狀況劃出12個儲備區(qū)，每個區(qū)設(shè)一家儲備銀行，在各儲備銀行基礎(chǔ)上建立聯(lián)邦儲備體系領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——理事會。政策出自儲備體系的理事會，業(yè)務(wù)則分別在12家儲備銀行開展。

　　但中國的情況要復(fù)雜得多。一方面既要考慮到跨行政區(qū)設(shè)置分行可以避免地方政府不合理的行政干預(yù)；但另一方面，地方金融工作要依靠地方黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，離開地方黨委、政府的支持，金融監(jiān)管工作也難以做好。上世紀(jì)八九十年代，矛盾的主要方面顯然是前者。

　　1997年亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)，一時間東南亞多個國家陷入經(jīng)濟危機。這使決策層意識到金融體系的脆弱可能帶來巨大的金融風(fēng)險，中國開始出手拯救瀕于破產(chǎn)的四大國有商業(yè)銀行并改革金融監(jiān)管體制。

　　1997年11月，黨中央、國務(wù)院在北京召開全國金融工作會議。以此為開端，此后形成每五年召開一次全國金融工作會議的慣例，至今已歷五次。每一次的全國金融工作會議都異常重要，因為它規(guī)劃了未來五年的金融工作方向。

　　第一次全國金融工作會議提出，要盡快改變?nèi)嗣胥y行分支機構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置的狀況。有計劃、有步驟地撤銷人民銀行省級分行，在全國設(shè)立若干跨省份的大區(qū)分行，重點是加強對轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)監(jiān)督管理。與此同時，成立中央金融工作委員會，對金融系統(tǒng)黨的工作實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

　　“兩項改革的目的在于強化中央對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，希望減少地方行政對金融工作的干預(yù)，適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的需要。實踐中這一改革措施的確強化了金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也促進了區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)系。”央行原副行長吳曉靈在今年表示。

　　1998年10月，國務(wù)院向各省、各部委批轉(zhuǎn)了《人民銀行省級機構(gòu)改革實施方案》。該方案決定撤銷省級分行，在9個中心城市設(shè)立大區(qū)分行（正局級）；與此同時，在不設(shè)分行的省會設(shè)置中心支行（副局級）。

　　一個多月后，第一家跨行政區(qū)劃設(shè)置的分行——上海分行掛牌成立，一個月后，其他8家跨行政區(qū)設(shè)置的分行全部掛牌成立。新設(shè)立的九個跨省區(qū)分行為：天津分行、沈陽分行、上海分行、南京分行、濟南分行、武漢分行、廣州分行、成都分行、西安分行。

　　其中，大區(qū)分行分別在2-5個省份履行中央銀行職責(zé)。鑒于中央銀行金融服務(wù)要面向基層，國庫經(jīng)理、支付清算、現(xiàn)金發(fā)行和金融統(tǒng)計等職能，仍按屬地原則由省會城市中心支行負責(zé)。

　　前述相關(guān)人士表示，設(shè)立大區(qū)分行有利于執(zhí)行貨幣政策和實施金融監(jiān)管：一方面，跨省設(shè)置大區(qū)分行，很大程度上減少了原省級分行按照地方政府要求，跑總行爭規(guī)模、要貸款的行為，同時，打破了中央銀行再貼現(xiàn)、再貸款資金按行政區(qū)劃配置的先例，有利于資金在全國統(tǒng)一大市場流通。

　　另一方面，有利于維護金融監(jiān)管的公正性。2003年前人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身。1998年人民銀行跨省設(shè)置大區(qū)分行，實現(xiàn)了分行領(lǐng)導(dǎo)及中層干部跨省調(diào)配、跨省實施金融監(jiān)管，有利于排除人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)對金融監(jiān)管的干擾，對當(dāng)時清理農(nóng)村基金會、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機構(gòu)風(fēng)險、處罰金融機構(gòu)違規(guī)責(zé)任人等都起到了積極作用。

　　黨政干部干預(yù)金融業(yè)務(wù)的一個原因是缺乏金融業(yè)務(wù)基本知識，為此央行原行長戴相龍組織人民銀行業(yè)務(wù)骨干編寫了《領(lǐng)導(dǎo)干部金融知識讀本》一書。該書于2001年出版，成為普及金融知識的重要教材，地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部金融觀念和意識有了明顯進步。

　　2001年恰值中國加入WTO，經(jīng)濟金融體制改革需對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，政府依法行政、市場主體依法經(jīng)營的法治化市場化營商環(huán)境逐步形成，大區(qū)分行顯現(xiàn)出不適應(yīng)。

　　“我國以省為單位的省域經(jīng)濟特點明顯，省委、省政府管理協(xié)調(diào)省域經(jīng)濟，對本省工作負最終責(zé)任。而經(jīng)濟增長、財政收入、就業(yè)狀況等都需要金融支持。人民銀行省級分行撤銷后，在非分行所在地的省（區(qū)），存在與省委、省政府經(jīng)濟金融工作協(xié)調(diào)不順暢的情況。”前述相關(guān)人士稱。

　　基于這些變化，央行總行于2004年明確，貨幣信貸職能由此前的大區(qū)行管理，改為由省會中心城市支行負責(zé)各省地市支行的貨幣信貸和金融市場管理，并直接向總行負責(zé)。這一變革后，大區(qū)分行、省會城市中心支行將分別管理所在省份貨幣金融業(yè)務(wù)，但分行在黨建、團委、紀(jì)檢、工會等工作上仍對省會城市中心支行具有領(lǐng)導(dǎo)職能。

　　金融監(jiān)管體制也在加速變革。2003年原銀監(jiān)會從央行分設(shè)，并按行政區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)，擔(dān)負起金融監(jiān)管職能；2008年省級金融辦得到中編辦批復(fù)，成為正式編制；2018年省級金融辦加掛金融監(jiān)管局的牌子，以強化對類金融機構(gòu)的監(jiān)管；2021年中央政治局會議要求建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同志負責(zé)的地方財政金融風(fēng)險處置機制等等。這一系列的變化意味著，防范化解金融風(fēng)險既需要強化金融管理部門的監(jiān)管責(zé)任，也要壓實地方政府屬地風(fēng)險處置責(zé)任和維穩(wěn)第一責(zé)任。

　　“當(dāng)前地方承擔(dān)金融風(fēng)險處置屬地責(zé)任，并負責(zé)打擊非法集資和金融違法犯罪活動。人民銀行承擔(dān)防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定的法定職責(zé)，分支機構(gòu)負責(zé)維護區(qū)域金融穩(wěn)定，由大區(qū)分行跨省履職，與新形勢新要求存在不適應(yīng)性。”前述相關(guān)人士稱。

　　2015年，福建、浙江實行分省管理試點，兩省不再納入上海分行管理。2017年，第五次全國金融工作會議確定了央行分支機構(gòu)管理體制改革的方向。

　　據(jù)了解，2020年上半年人民銀行黨委明確授權(quán)人民銀行省會城市中心支行履行全省黨務(wù)、紀(jì)檢等工作職責(zé)，為全面分省改革奠定基礎(chǔ)。

　　省分行恢復(fù)設(shè)立

　　2023年改革方案提出，撤銷人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個省份設(shè)立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計劃單列市分行。人民銀行北京分行保留人民銀行營業(yè)管理部牌子，人民銀行上海分行與人民銀行上海總部合署辦公。“此次改革恢復(fù)人民銀行省分行，是對現(xiàn)狀的認可。”吳曉靈稱。

　　一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家直言，取消大區(qū)分行、恢復(fù)省分行符合我國當(dāng)前的國情，這有助于加強央行與地方之間的協(xié)調(diào)配合，有助于增強貨幣政策的傳導(dǎo)性、更好地支持金融服務(wù)實體經(jīng)濟，有助于進一步完善中國特色金融監(jiān)管體制。

　　“之前省會城市中心支行級別大多是副廳級，地方政府召開的廳局級會議無權(quán)參加，這在各地省會中心支行或多或少存在。改成省分行后有可能定位正廳級，這一尷尬得以解決。”前述不愿具名的業(yè)內(nèi)專家稱。

　　“這一改革堅持了問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)化了金融管理資源的分配。” 前述相關(guān)人士稱，“我國省市縣中小金融機構(gòu)數(shù)量眾多，但基層監(jiān)管力量不足，人民銀行省會中心支行作用難以充分發(fā)揮，縣支行存在一定的人浮于事。恢復(fù)省級分行，可以與地方黨政負責(zé)的經(jīng)濟金融工作更好銜接，形成中央與地方相互協(xié)調(diào)配合的工作合力。同時，人民銀行內(nèi)部提高管理效率，聚焦核心工作。”

　　此次機構(gòu)改革方案還提出，不再保留人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至人民銀行地（市）分行。對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取人民銀行地（市）分行派出機構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

　　《中國人民銀行年報2021》顯示，縣（市）支行4.32萬人。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，央行縣（市）支行不再保留后，相關(guān)人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機構(gòu)或地方金融監(jiān)管部門，充實監(jiān)管力量。

　　前述相關(guān)人士稱，人民銀行縣支行并不是一撤了之，而是要利用好人民銀行縣支行人員，增強金融監(jiān)管部門基層監(jiān)管力量，改善基層監(jiān)管力量薄弱狀況，同時提升人民銀行基層金融服務(wù)的質(zhì)量和效率。

　　值得注意的是，此次機構(gòu)改革還將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費者保護職責(zé)劃入新成立的國家金融監(jiān)管總局。

　　前述相關(guān)人士稱，改革前金融控股公司由人民銀行監(jiān)管，但其下屬子公司仍分別由銀行、證券監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，這種安排容易產(chǎn)生監(jiān)管真空和交叉地帶，部門之間容易出現(xiàn)扯皮和推諉。在消費者保護方面，此前“一行兩會”均負責(zé)消費者保護，也存在交叉，也容易扯皮，不利于加強消費者保護。

　　“上述改革措施有利于壓實監(jiān)管責(zé)任。此次金融改革實質(zhì)是明確了監(jiān)管責(zé)任，解決監(jiān)管權(quán)責(zé)不對等、出了風(fēng)險找不到責(zé)任主體、風(fēng)險處置責(zé)任壓不實等問題，有利于敦促金融監(jiān)管部門主動作為、強化監(jiān)管，將金融風(fēng)險消滅于萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)生風(fēng)險，也能夠明確責(zé)任主體，進行追責(zé)問責(zé)。”前述相關(guān)人士稱。

　　此次機構(gòu)改革后，人民銀行機構(gòu)、人員將出現(xiàn)一定“瘦身”，但將專注于貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定等職能。“此次改革的實質(zhì)是剝離人民銀行的非核心職責(zé)，但人民銀行作為中央銀行的職能并沒有削弱，中央銀行的宏觀定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準(zhǔn)。”前述相關(guān)人士稱，“這是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措。”

　　“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”首度提出于黨的十九屆五中全會，后在黨的二十大進一步重申，這為做好中央銀行工作指明了方向。

　　前述相關(guān)人士稱，當(dāng)前和今后一個時期，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的主要任務(wù)包括：一是完善貨幣政策體系，維護幣值穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。實施正常的貨幣政策。健全貨幣政策調(diào)控機制。二是深化金融體制改革，擴大金融業(yè)高水平開放，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。三是推進加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。四是建設(shè)中央銀行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，實現(xiàn)央行資產(chǎn)負債表的健康可持續(xù)，進而保障人民銀行依法履職，推動國家金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

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