作者： 陳益刊

　　地方政府債務風險主要集中在隱性債務，隱性債務主要由地方政府融資平臺公司（下稱“城投公司”）舉借，如何規范城投公司，成為防范地方政府債務風險的一大關鍵，而未來這方面監管思路將更加清晰。

　　近日財政部部長劉昆在接受媒體采訪時，回應了財政部未來規范城投公司的思路。劉昆表示，下一步，我們將進一步打破政府兜底預期，分類推進融資平臺公司市場化轉型，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，促進財政可持續發展。

　　這也是近兩個月內，劉昆再次提及打破城投公司的兜底預期。

　　粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，打破城投公司公開發行企業債券（下稱“城投債”）剛性兌付（下稱“剛兌”）信仰，是近些年一直在做的事情，一些市場投資者也吸取了不少教訓，但始終又抱有城投債剛兌信仰。財長上述表態，從投資端打破政府兜底預期，同時從金融機構和市場端建立起市場化的投資理念，金融機構對市場化投資盈虧負責，財政不予救助，避免道德風險。

　　“而上述推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，這實際上涉及地方政府債務風險問題的實質，即從根本上解決地方債務風險問題，就要解決政府與市場的關系問題，要確定政府職能邊界，近乎無限責任政府必然導致地方政府債務快速擴張。”羅志恒說。

　　剝離城投政府融資職能，打破剛兌幻想

　　2015年新預算法實施以前，地方政府不能直接發債融資，主要通過設立城投公司來代為融資。城投公司是各地方開展投資建設活動的重要主體，對推動地方基礎設施建設、促進地方經濟社會發展起到積極作用。

　　但與此同時，城投公司出現了債務規模快速增長、地方政府違規或變相提供擔保、償債風險加大等問題。為了防范財政金融風險，近些年監管部門不斷強化城投公司管理，比如2015年明確剝離融資平臺公司政府融資職能，推動融資平臺公司市場化轉型。近些年為了防范化解地方政府隱性債務風險，監管部門進一步強化監管。

　　劉昆在上述采訪中介紹，規范管理城投公司，是防范地方政府債務風險的重要內容。財政部對此高度重視，主要做了三方面工作：一是持續規范融資管理，嚴禁新設融資平臺公司。二是規范融資信息披露，嚴禁與地方政府信用掛鉤。三是妥善處理融資平臺公司債務和資產，剝離其政府融資職能，防止地方國有企業和事業單位“平臺化”。

　　羅志恒表示，在地方債務風險中，隱性債務是主要風險點，集中體現在城投有息債務。從宏觀風險上看，城投還本金集中到期、償債利息加大、債務支出使用效率下降、債務支出并未形成優質的資產。從微觀風險上看，城投公司總體上盈利能力弱、現金流差，前期支持拿地再度惡化現金流。因此財政部對城投公司風險給予了高度關注，具體而言要徹底清理該部分風險，要從投資、融資兩端和信息披露中間環節入手。

　　他表示，投資端主要打破城投債政府兜底預期，財政不救助，避免道德風險。融資端，則是政府融資要在規范框架內進行，而非繼續賦予城投公司政府融資職能，這在經濟下行和地方財政困難階段下要通過盤活存量資金、中央加大轉移支付解決。而在信息披露環節，避免與地方政府信用掛鉤，更多側重城投公司自身的經營能力本身相關財務數據。

　　其實，去年11月初劉昆在《健全現代預算制度》一文中，在談及防范化解政府債務風險方面，也公開表示加強城投公司治理，打破政府兜底預期。時隔兩個月，劉昆在此次采訪中，再次提及“進一步打破政府兜底預期”。

　　財達證券副總經理胡恒松告訴第一財經，“打破政府兜底預期”并不算是新的提法。早在2014年和2017年，國務院和財政部就分別提出“中央不救助原則”，做到“誰家的孩子誰抱”。近幾年，為防范化解地方隱性債務風險，中央著力推動地方政府與融資平臺信用的分離，剝離地方政府非經營性項目的融資職能，從源頭上防范地方政府隱性債務風險。劉昆再次提及要進一步打破政府兜底預期，足見財政部在推動融資平臺市場化轉型上的決心。

　　“防范化解地方政府隱性債務風險最根本和最有效的措施之一，就是中央政府采取不兜底政策，讓地方政府通過借新還舊、盤活存量以及市場化融資等多種方式，化解融資平臺公司債務。目前需要進一步鞏固和擴大這來之不易的成果，這就需要進一步打破政府兜底預期，從根本上隔離政府債務和企業債務邏輯不清的問題。”現代咨詢集團董事長丁伯康告訴第一財經。

　　中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，城投剛兌信仰其實一直都存在，盡管一些城投公司非標出現違約，但公開發行的債券到目前為止沒有一單違約。而財政部再次強調打破政府兜底預期，也表明財政部對隱性債務治理的決心，讓城投公司不能再憑借政府信譽來舉債，對失去清償能力的城投公司，要依法實施破產重整或清算。

　　分類推動融資平臺公司轉型

　　此次劉昆也強調了要分類推進融資平臺公司市場化轉型。

　　按照此前財政部部署及各地方案，針對純粹承擔政府融資工具的“空殼類”平臺公司，各地都要求在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上進行清理注銷。對既有政府融資職能，又有公益性項目建設運營職能的“復合類”平臺公司，剝離其政府融資功能，推動轉型為公益類國有企業。對“市場類”平臺公司，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為商業類國有企業。

　　丁伯康表示，其實自2010年國家就發文要推進城投公司市場化轉型，但總體來看情況并不理想，特別是在城投公司轉型發展的質量和速度方面，還存在許多問題。其中職能定位存在交叉、目標方向不太準確，市場化經營潛力不足等問題，嚴重影響了地方經濟和實體產業的發展，也極大地影響了財政的可持續性。

　　“因此分類推進融資平臺公司市場化轉型，就是要按照國有資本監管的三層架構和國有資本投資運營公司改組的要求，同時兼顧好地方基建保障、資產運營、產業升級的關系，在分門別類做好地方國有資本和資源的優化配置、整合重組基礎上，按照主責主業和市場化經營領域，進行分層次、分類型的改革和轉型，以適應新時期城投公司市場化轉型發展的需要。”丁伯康說。

　　胡恒松認為，多年來，城投公司通過舉債融資為地方經濟和社會發展籌集了建設資金，導致部分城投公司債務負擔較重，業務經營困難。城投公司市場化轉型的前提不僅要逐步厘清政府和平臺的關系，更重要的是就歷史遺留的債務問題提出解決方案，通過梳理舉債籌集資金的用途，明確債務的歸屬問題。

　　“在政策監管收緊和資產荒的雙重壓力下，市場化轉型會加劇融資平臺公司格局的分化。對于信用資質強、經營性業務發展好的公司，市場化轉型有利于企業妥善處理財政和金融風險，加速去行政化體制改革；但對于信用資質弱、債務負擔較重的平臺來講，脫離政府信用會導致融資壓力增大，信用風險增加。”胡恒松說。

　　羅志恒認為，當前城投公司代建業務退潮，未來城投公司存在兩大可能轉型方向。一是補位地產，布局保障性住房和城市更新。隨著房地產市場“房住不炒”、回歸本源，公益性較強的長租房和保障性住房日益重要。城投公司可借助自身區域優勢，參與到基建和地產的聯動開發，探索城市更新、片區開發等新業務模式。

　　他表示，另外一個轉型方向是布局戰略性新興產業。隨著城投公司轉型進入攻堅區和深水區，能否成功轉型的關鍵在于，能否從“融資端”邁向“投資端”。城投公司作為地方經濟的重要支柱，不應局限于傳統基礎設施建設，需主動參與到產業投資中，分享當地經濟發展的紅利，在發展中解決債務問題。

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責任編輯：周唯