地方財(cái)政“體檢”報(bào)告：疫情重創(chuàng)逐漸愈合 債務(wù)可持續(xù)面臨挑戰(zhàn)

　　作者：陳益刊

　　新冠肺炎疫情對(duì)地方財(cái)政發(fā)展造成重大沖擊，而隨著疫情得到控制，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇，去年地方財(cái)政收入出現(xiàn)恢復(fù)性增長，地方財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r逐步好轉(zhuǎn)。

　　近期，中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所公布了《2021中國各地區(qū)財(cái)政發(fā)展指數(shù)報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）。數(shù)據(jù)顯示，自2008年以來，各省財(cái)政發(fā)展總指數(shù)的平均趨勢(shì)總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢(shì)，這表明中國的財(cái)政體制不斷發(fā)展完善。但受2020年疫情沖擊，財(cái)政收入穩(wěn)健程度下降、債務(wù)和社保基金的可持續(xù)性下降，2020年各省財(cái)政發(fā)展總指數(shù)（46.47分）出現(xiàn)了一次最大下滑，相比2019年降低了1.09分。

　　《報(bào)告》主編、中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所副所長馬光榮教授告訴第一財(cái)經(jīng)，去年前11個(gè)月全國地方一般公共預(yù)算收入增速（12.6%）尚可，預(yù)計(jì)2021年各省財(cái)政發(fā)展總指數(shù)會(huì)高于2020年的數(shù)值。2021年土地出讓收入快速下滑應(yīng)引起關(guān)注，這會(huì)使得地方償債壓力上升；另外社保收支矛盾也更加凸顯。

　　馬光榮認(rèn)為，推進(jìn)財(cái)政收入穩(wěn)健化，最終要依賴于開源節(jié)流，尤其是節(jié)流。通過健全預(yù)算管理制度，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，促進(jìn)財(cái)政支出提質(zhì)增效。對(duì)于地方大型基建項(xiàng)目，要事先進(jìn)行科學(xué)效益評(píng)估和嚴(yán)格的投資審批，防止使用率低、效益不明顯的基建項(xiàng)目倉促上馬。

　　財(cái)政發(fā)展總指數(shù)排名

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一、財(cái)政管理能力等不同， 財(cái)政發(fā)展總指數(shù)在各省份間存在差異。

　　根據(jù)《報(bào)告》，2020年31省（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政發(fā)展總指數(shù)排名中，上海（66.04）、北京（61.85）、天津（54.52）、廣東（51.23）位居前四。西藏（50.51）、內(nèi)蒙古（49.24）緊隨其后，浙江、山西、遼寧、山東、江蘇、海南分列第七至第十二位，均超過總指數(shù)的平均分（46.47分）。

　　與財(cái)政收入規(guī)模居前列相比，江蘇和山東財(cái)政發(fā)展總指數(shù)排名略靠后。馬光榮分析稱，山東的人均財(cái)政收入排全國第十二，江蘇省的人均財(cái)政收入位居全國第五，但由于兩省獲得的中央轉(zhuǎn)移支付較少，實(shí)際可用財(cái)力并不格外豐厚。土地財(cái)政依賴度高、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較大、省內(nèi)各市間財(cái)力差距較大，導(dǎo)致兩省的財(cái)政發(fā)展總指數(shù)排名略受拖累。

　　收入穩(wěn)健指數(shù)穩(wěn)中略降

　　地方財(cái)政發(fā)展總指數(shù)的一個(gè)重要指標(biāo)，是地方財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)，該指數(shù)由人均財(cái)政收入、稅收收入占比、大稅占比和土地出讓金依賴度四個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。

　　《報(bào)告》顯示，2008~2019年，地方財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)總體呈上升趨勢(shì)。但2020年疫情暴發(fā)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到極大沖擊，地方財(cái)政收入普遍下滑，稅收收入占比、大稅占比下降，土地出讓金依賴度提高。2020年各省份財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)平均值為28.47分，較上一年大幅下降2.23分。

　　地方財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)中，人均財(cái)政收入指標(biāo)權(quán)重最大。疫情之前，人均財(cái)政收入呈現(xiàn)明顯增長態(tài)勢(shì)，不過自從2013年中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長區(qū)間，人均財(cái)政收入增長率明顯放緩，而2020年在疫情沖擊下，人均財(cái)政收入出現(xiàn)首次下降。

　　從各省份人均財(cái)政收入排名看，東部省份仍然位居前列，2020年人均財(cái)政收入最高的上海為2.83萬元；北京、天津、浙江、江蘇、廣東等地也位居前列；人均財(cái)政收入最低的省份為廣西，為0.34萬元。

　　地方財(cái)政比較依賴土地出讓收入，這也被稱為土地財(cái)政。當(dāng)一般公共預(yù)算收入增長乏力時(shí)，為了緩解地方財(cái)政壓力，地方會(huì)更加依賴土地出讓收入。

　　《報(bào)告》顯示，2008~2020年各省份土地財(cái)政依賴度平均值波動(dòng)明顯，2015年至2020年，地區(qū)平均土地出讓金依賴度（即土地出讓收入占一般公共預(yù)算收入比重）從33%上升到了74%，體現(xiàn)出地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度在近年來明顯提高。

　　部分省份的決算報(bào)告指出這是由于2020年土地市場行情較好，土地出讓業(yè)務(wù)增長較快導(dǎo)致。當(dāng)然，另一部分原因是在稅收收入增速下滑的情況下，地方政府傾向于尋求土地出讓金以穩(wěn)定地方財(cái)政收入。

　　盡管2021年全年的全國地方財(cái)政收入相關(guān)數(shù)據(jù)未公布，但根據(jù)已有的數(shù)據(jù)，2021年地方財(cái)政收入穩(wěn)健指數(shù)較2020年將有所提高。

　　一些省份近期披露的全年地方一般公共預(yù)算收入情況也好于年初預(yù)期，出現(xiàn)一定超收。

　　馬光榮稱，去年地方政府性基金收入并不樂觀。地方政府性基金預(yù)算近八成來自于土地出讓金，去年受房地產(chǎn)市場調(diào)控的影響，一些地方土地流拍事件頻出，地方政府的土地出讓金增長速度較低。土地出讓收入是地方政府償還專項(xiàng)債的重要資金來源。因此，土地出讓金的增速下滑，使得地方償債壓力上升較快。

　　債務(wù)可持續(xù)面臨挑戰(zhàn)

　　衡量地方財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r，少不了要關(guān)注財(cái)政收支平衡，其中收不抵支就會(huì)出現(xiàn)赤字，赤字累積就是債務(wù)。《報(bào)告》將債務(wù)可持續(xù)指數(shù)作為財(cái)政收支平衡的關(guān)鍵指標(biāo)之一，由顯性債務(wù)率、隱性債務(wù)率和廣義債務(wù)率三個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。

　　《報(bào)告》稱，2008~2020年，我國債務(wù)可持續(xù)指數(shù)整體呈下降趨勢(shì)，從2008年的87.7下降至2019年的60.1。除2011年債務(wù)可持續(xù)指數(shù)同前一年相比基本持平以及2016年債務(wù)可持續(xù)指數(shù)有一定的上升外，其余年份均有不同程度下降，尤其是2009年、2014年和2020年，債務(wù)可持續(xù)指數(shù)下降均超過4。這說明我國地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷升高，財(cái)政可持續(xù)性壓力不斷上升。

　　“不論以地方政府債券形式存在的顯性債務(wù)，還是以地方融資平臺(tái)公司債務(wù)余額作為口徑的隱性債務(wù)，近年來都在繼續(xù)攀升。這反映了經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩、財(cái)政收入增速下滑的背景下，地方政府更為依賴于債務(wù)資金保民生、促基建。”馬光榮說。

　　目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在隱性債務(wù)。隱性債務(wù)是指，地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。隱性債務(wù)多數(shù)是地方政府借融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債。由于目前隱性債務(wù)規(guī)模等數(shù)據(jù)未公布，機(jī)構(gòu)多用地方政府融資平臺(tái)債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)估算。

　　2018年以來中央強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管，近些年隱性債務(wù)增長勢(shì)頭得到初步遏制，地方也正按計(jì)劃積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

　　財(cái)政部副部長許宏才在去年底國務(wù)院例行政策吹風(fēng)會(huì)上表示，近年來隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步緩釋，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。并且在隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范、遏制增量、化解存量方面，取得了積極成效。防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國范圍全面消除隱性債務(wù)，并建立長效監(jiān)管制度框架，清除隱性債務(wù)形成的土壤環(huán)境，堅(jiān)決不留后患。

　　馬光榮認(rèn)為，破解地方隱性債務(wù)問題，要依靠融資平臺(tái)的真正市場化轉(zhuǎn)型。而融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型，又要依靠于打破地方政府主導(dǎo)的城市發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)增長模式，界定政府與市場的界限，防止地方政府超前上馬各類經(jīng)濟(jì)效益低，社會(huì)效益也低的基建項(xiàng)目。

　　近些年，地方在不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。《報(bào)告》顯示，衡量地方財(cái)政發(fā)展關(guān)鍵之一的地方財(cái)政支出優(yōu)化指數(shù)，2008~2020年基本呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。

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責(zé)任編輯：李桐