中國成品油消費稅 需要從生產(chǎn)側(cè)轉(zhuǎn)到消費側(cè)

　　林伯強

　　[征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)端向零售端下移是成品油消費稅進一步改革的方向，將使得成品油稅收更加規(guī)范化、合理化。體現(xiàn)在三個方面：第一，壓縮“變票”的操作空間，打擊并遏制偷逃漏稅行為。第二，淘汰落后產(chǎn)能和煉油廠家，凈化成品油市場公平競爭環(huán)境。第三，有效提高地方政府的監(jiān)管積極性]

　　稅制改革一直都是政府和社會各界關(guān)心的重點話題。近年來，中國消費稅改革正在穩(wěn)步推進。由于成品油消費日益重要，中國成品油消費稅改革勢在必行。

　　國外成品油稅收制度與國內(nèi)在諸多方面存在較大差異。中國把它叫做成品油消費稅，國外市場則稱之為燃油稅，基本原則是燃油稅可以緩解成品油的空氣污染等外部性問題，被視為有效的調(diào)節(jié)手段。國外對成品油市場和燃油稅的研究主要集中在對稅收效果和最優(yōu)稅率的探討，同時兼顧稅率對經(jīng)濟與環(huán)境的影響。從實際情況看，國外成品油燃油稅征收與管理體系都相當成熟。相比之下，中國成品油市場稅收改革起步較晚，消費稅制度與征收管理體系相對薄弱，一直存在諸多問題。因此，中國成品油消費稅改革，可以借鑒其他國家的做法。筆者將主要從資源豐富的美國與資源匱乏的日本進行比較，或許能從中得到一些借鑒啟示。

　　西方發(fā)達國家普遍實行燃油稅，并形成系統(tǒng)的征收體系。美國是較早開始征收燃油稅的國家。美國聯(lián)邦政府規(guī)定的燃油稅是價內(nèi)稅，其征收對象范圍廣，不同油品間稅率存在較大差異。美國汽柴油的征收環(huán)節(jié)集中在銷售環(huán)節(jié)，基本上只有進入銷售環(huán)節(jié)才需要繳稅。此外，美國各州政府還額外征收地方稅，各州和地方的燃油稅也千差萬別，基本上是“一州一稅”，且稅額大多高于聯(lián)邦稅。相比之下，中國目前成品油消費稅征收范圍狹窄，僅有汽油、柴油、石腦油等7個稅目，課稅環(huán)節(jié)單一且靠前（主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)）。

　　日本成品油的稅收同樣值得參考。日本成品油消費稅分為特定消費稅和一般消費稅（也即增值稅），其中，特定消費稅由汽油稅和柴油交易稅組成；從稅收管理權(quán)限看，又可以分為中央稅和地方稅，汽油稅涵蓋中央稅和地方道路稅。按照流通環(huán)節(jié)劃分，日本規(guī)定生產(chǎn)環(huán)節(jié)繳納的消費稅歸為中央稅，而地方則具有流通環(huán)節(jié)的征收管理權(quán)限。相比之下，中國成品油消費稅由中央統(tǒng)攬，稅入全部歸于中央，由于無法享受這部分稅收，地方政府往往缺乏監(jiān)管的積極性。

　　今年一月政府發(fā)布《關(guān)于成品油消費稅征收管理有關(guān)問題的公告》，一度引發(fā)了國內(nèi)成品油市場的不小震動。規(guī)定成品油發(fā)票均須通過新系統(tǒng)中模塊開具，目的是使成品油開具發(fā)票時不能繼續(xù)“變票”、商品編碼不得隨意更改，做到成品油從源頭到零售環(huán)節(jié)都有據(jù)可查，形成全鏈條追蹤，加強消費稅征收管理。市場短期反應(yīng)激烈，價格波動明顯。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，新規(guī)出臺后的一個星期內(nèi)，華南地區(qū)整體油價迅速上漲，而廣東汽油批發(fā)價則出現(xiàn)斷崖式下降，部分地方煉油企業(yè)停止接單。

　　短期市場效果比較顯著：首先，在一定程度上可以淘汰生產(chǎn)設(shè)備落后、環(huán)保不達標的小煉油廠，進一步規(guī)范成品油市場，完善成品油消費稅體系，加強征管體系，為解決成品油市場的變票、改票問題提供切實有效的途徑。其次，可以提高打擊偷稅漏稅的有效性。第三，對消費者無實質(zhì)性影響，不會增加購油成本。

　　然而，目前成品油的稅收制度還需要進一步改革。目前消費稅主要集中在生產(chǎn)側(cè)環(huán)節(jié)征收，除了無法比較靈活地處理地區(qū)在能源與環(huán)境方面的差異性，而且容易滋生變票、改票行為，為偷逃漏繳稅提供空間。更重要的是扭曲市場競爭，影響油氣行業(yè)的健康發(fā)展。目前成品油市場上還存在大量“裸油”和調(diào)和油，這部分征稅價差可觀，是偷漏稅的重災(zāi)區(qū)。生產(chǎn)側(cè)征稅的另一弊端是消費稅是價內(nèi)稅，屬于中央稅，地方可能缺乏監(jiān)管的積極性。

　　征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)端向零售端下移是成品油消費稅進一步改革的方向，將使得成品油稅收更加規(guī)范化、合理化。體現(xiàn)在三個方面：第一，壓縮“變票”的操作空間，打擊并遏制偷逃漏稅行為。第二，淘汰落后產(chǎn)能和煉油廠家，凈化成品油市場公平競爭環(huán)境。第三，有效提高地方政府的監(jiān)管積極性。目前是成品油消費稅進一步改革的好時機，有如下建議：

　　1．借助互聯(lián)網(wǎng)，延展征稅環(huán)節(jié)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅雖征收方便，但也帶來了諸如偷稅漏稅等嚴重問題。建議下移征稅環(huán)節(jié)，逐步延伸至消費端。與此同時，結(jié)合環(huán)境治理政策，拓寬成品油消費稅征稅靈活性，兼顧地區(qū)差異性，發(fā)揮稅收在能源與環(huán)境中的調(diào)節(jié)作用。可以借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及云計算等技術(shù)手段的力量，打造打擊和消滅變票、改票等非法行為的稅收天網(wǎng)。

　　2．構(gòu)建中央地方共享稅，充分調(diào)動地方積極性。目前成品油消費稅屬于中央稅，這或許是地方政府監(jiān)管不到位的一個原因。污染是社會公共品，由熟知當?shù)厍闆r的地方政府來制定與管制，也許能起到更好的效果。未來中國消費稅改革可以借鑒美國和日本等國際經(jīng)驗，在充分考慮幅員遼闊等國情的基礎(chǔ)上，兼顧中央大局與地方特點，靈活構(gòu)建中央與地方共享稅。

　　3．建立稅收彈性機制，強化征管體系建設(shè)能力。構(gòu)建中央地方共享稅，對應(yīng)地，需要在稅率方面建立有效的彈性調(diào)整機制。中央稅可以由國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌調(diào)整，同時給予地方政府權(quán)限，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展特征和環(huán)境空間，靈活調(diào)整本地消費稅率。改革可能加大稅收征管難度，政府需要著力完善稅收征管體系和配套措施，強化稅收征管體系建設(shè)能力。

　　（作者系廈門大學(xué)能源政策研究院院長）

責(zé)任編輯：李鋒