中國鹽改大幕開啟 如何破解地方保護？

　　《鹽業體制改革方案》的出臺，開啟了中國鹽改大幕，沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后，人們擁有了吃鹽的多樣選擇權，而食鹽生產者則獲得了生產經營的自主權。但新問題也隨之衍生，如何破解地方保護迫在眉睫。

　　文|《小康》記者 郭煦 北京報道

　　在激烈的混戰中，鹽業體制改革走過了第一年。2016年5月，國務院印發的《鹽業體制改革方案》（下稱“《方案》”），開啟了中國鹽改大幕。《方案》核心內容顯示，自2017年1月1日《方案》實施以來，放開了鹽產品價格，取消了食鹽準運證，食鹽定點生產企業進入了流通銷售領域，批發企業開展了跨區域經營，市場主體呈現出了多元化。

　　沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后，人們擁有了吃鹽的多樣選擇權，而食鹽生產者則獲得了生產經營的自主權。

　　“沿著改革路徑往前走，鹽品質量得到提高，價格更加合理，原來由于政策形成的利益不平衡，也將達到一種新的平衡。這是改革的初衷。”一位地方鹽務局局長接受《小康》記者采訪時說，原來利益大頭都在鹽業公司（即批發企業），利益格局被打破之后，在改革不徹底的情況下，既得利益者的阻撓無可避免。

　　鹽改在取得成效的同時，面對激烈的市場競爭，也衍生出了一些問題，傳統食鹽批發企業效益大幅下滑，甚至部分企業生存困難。

　　同時，由于改革的不徹底、政策設計的不完善和執行的不到位，以及牽扯的利益鏈條，跨區經營頻頻受阻，大批的外省鹽遭遇各地鹽務局查扣、封存下架等情況出現，部分省份的鹽務局在執行過程中出現了不文明、執法不規范的現象。

　　業內人士表示：“鹽業改革這條路會走得很長，原因在于生產企業包括批發企業，對市場的認知太差。同時，各級政府對鹽行業的關注程度差，2018年依然會持續一段時間的亂象。”

　　跨區域經營頻繁受阻

　　記者了解到，自2017年1月1日起，《方案》正式實施。其中，2017年1月1日至2018年12月31日為鹽改過渡期。根據《方案》，改革重點推進四項：一是改革食鹽生產批發區域限制。允許生產企業進入流通和銷售領域，開展跨區域經營。二是改革食鹽政府定價機制。放開食鹽出廠、批發和零售價格，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。三是改革工業鹽運銷管理。放開小工業鹽及鹽產品市場和價格。四是改革食鹽儲備體系。建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系。

　　《方案》明確指出，從2017年1月1日開始，放開所有鹽產品價格，取消食鹽準運證，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營，省級以下食鹽批發企業可在本省（自治區、直轄市）內跨區自主經營。

　　但是在2017年進入鹽改過渡期后，多地出現阻擋跨區域銷售事件，大批的外省鹽遭各地鹽務局查扣、封存下架等情況。業界認為，這反映了背后所體現的利益格局，也是整個鹽業改革最大的阻力所在。“我認為這是既得利益團體的反撲，試圖通過這種阻擋行為，給本區域企業贏得時間，也進一步鞏固疆域。”一位鹽業企業管理層人士稱。

　　湖北某鹽化有限公司銷售負責人對記者表示，據不完全統計，到目前為止，該公司的鹽產品在江蘇地區被查157次，扣鹽接近600噸。主要是針對零售商店，理由則是違反《食鹽專營辦法》第十條，國家對食鹽批發實行批發許可證制度。以及第十四條，食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽等。江蘇各地鹽務局采取先行登記保存，甚至沒收或罰款。對于“涉嫌違規經營”的，江蘇基層鹽務局卻不說明任何理由，讓鹽企工作人員查看相關文件。

　　2017年1月1日鹽改之后，像四川馳宇鹽品有限公司（下稱馳宇鹽品）這樣的生產企業獲得了自主權，不再受計劃指標約束。“在今年的銷售旺季，外地過來拉鹽的車排成了長龍，都在等著工人加班生產。”該公司董事長鄒成華說，既喜又憂。喜的是，這樣火熱的場面前所未有，在改革之前他們幾乎不敢想象；憂的是，這一車車鹽拉出四川之后，命運難卜。

　　馳宇的食鹽在多省份被當地鹽務局查扣、攔截、下架。據不完全統計，2017年，馳宇鹽品僅在云南省被查扣的鹽就高達1000噸。馳宇鹽品的遭遇并非個案。在過去一年，來自多省鹽業生產企業跨區域經營頻頻受阻，大批企業的食用鹽在進入江蘇、云南、河南、山東等省份之后被當地的鹽務局查扣、毀壞、封存下架，營銷人員被打傷甚至被以非法經營罪羈押，等等。

　　在鹽改過渡期內，食鹽批發企業（含取得食鹽批發許可證的食鹽定點生產企業）開展食鹽銷售經營活動可以通過自建物流系統或與第三方物流企業簽訂配送合同委托其將食鹽配送到商超、銷售網點以及從事食品加工、餐飲服務的單位等食鹽終端用戶；自建分公司進行食鹽銷售業務，自建的分公司不得委托沒有食鹽批發許可資質的單位、個人開展經營活動；自建銷售網點直接開展食鹽銷售業務；通過現有渠道開展食鹽銷售業務四種方式進行。

　　按照《工業和信息化部辦公廳國家發展改革委辦公廳關于做好改革過渡期間食鹽定點生產企業進入食鹽流通銷售領域和食鹽批發企業開展跨區經營有關工作的通知》（工信廳聯消費函【2016】585號）規定，為方便有關部門履行監管職責，食鹽批發企業在開展跨區經營時應將8項信息主動告知銷售地省級鹽業主管機構。省級鹽業主管機構應于收到告知信息之日起的3個工作日內，在機構門戶網站公布企業的8項信息，不得以任何理由拒絕公布。

　　記者核實發現，《方案》正式實施以來，河南、安徽、江蘇、貴州等多個省份，均有查扣流入本地市場的外省鹽的行為、扣鹽的理由基本是“涉嫌違規經營”，依據的是《食鹽專營辦法》。

　　國家發改委新聞發言人孟瑋曾公開批評，鹽業改革之后仍然存在地方保護主義，有的地方鹽務局設置行政壁壘，阻礙外地食鹽進入本地市場，甚至有個別地方鹽務局公開發文進行地方保護。

　　“在鹽改方案推出的同時，相關的法律條文并沒有進行相應的修改，法規沒有配套。”一位地方鹽務局局長說，“現在等于除了鹽改方案，什么都沒有，而原來專營體制之下的鹽業管理條例至今仍未廢除。這是問題的癥結。”

　　認知市場決定企業產能

　　業內人士分析稱，造成上述問題主要原因在于，國務院1996年頒布的《食鹽專營辦法》以及各省份的鹽業管理條例，在鹽改之后依然有效。

　　雖然《方案》明確規定，食鹽定點生產企業可持本省（自治區、直轄市）省級鹽業主管機構頒發的食鹽批發許可證（有效期至2018年12月31日為止）進入食鹽流通銷售領域，跨省（自治區、直轄市）自主經營。但過去一年，很多省份的鹽務局仍然依據《食鹽專營辦法》及各省份的鹽業管理條例阻撓鹽品跨區域流通。

　　《食鹽專營辦法》規定，國家對食鹽批發實行批發許可證制度。食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽等。

　　按上述規定，跨區域流通涉嫌違法違規經營。前述某地方鹽務局局長接受《小康》記者采訪時說：“在舊條例沒被廢除前，地方鹽務局的執法應該說是有依據的，最多只能指責其在執法過程中采用了過激手段。”

　　但在業內人士看來，這違背了鹽改的精神和初衷。被查扣產品的鹽廠也紛紛狀告地方的鹽業主管部門。

　　2017年4月，國家發改委、工信部印發《關于進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》（下稱“《通知》”）提出四大任務：全面準確落實鹽改精神，抓緊完善地方涉鹽法規體系；加快推進政企分開，完善食鹽專業化監管體制；落實鹽改跨區經營政策，積極釋放市場活力；開展食鹽質量安全專項檢查，確保人民群眾食鹽安全。

　　《通知》要求各省、自治區、直轄市人民政府要堅決取消食鹽準運證、食鹽零售許可證等不符合《方案》精神的行政審批事項。

　　“但如果新的條例法規不出臺，這種混亂局面將很難改變。” 據上述鹽務局局長透露，“國家有關部門原計劃在2017年底前完成鹽業條例修改，但現在看來完成不了。未來這種混亂狀態還將再繼續一段時間，修改得越慢，市場的障礙便越多”。

　　記者了解到，在鹽改過渡期雖然存在上述問題，也取得了一定成效，但也衍生出了一些新問題，傳統食鹽批發企業效益大幅下滑，甚至部分企業生存困難。究其原因在于，改革使食鹽行業由壟斷階段進入了競爭階段，原來的壟斷格局被打破，造成了食鹽價格大幅下降。面對激烈的市場競爭，效益大幅下滑，以至于部分企業生存困難。

　　據了解，鹽改以來，部分批發企業虧損在40%左右，生產企業相對而言，較好一點，在10%-15%之間。

　　鹽改以來，曾經經營困難的民營企業在鹽改中獲得了益處。相比于國企的人員包袱，民營企業背負的債務和包袱相對較輕，鹽改對于民營企業而言是一種機遇。

　　馳宇鹽品作為一家民營企業，目前產能在50萬噸左右，“在鹽改之前，要想飽和生產的可能性基本沒有。”馳宇鹽品董事長鄒成華介紹，在專營體制下，每一個企業有規定的調運指標，作為全國99家鹽業定點生產企業之一的民營企業馳宇鹽品，每年有5.5萬噸調運食用鹽的指標，可以調運的城市只有自貢、達州、綿陽3個城市。鹽改之后，可以跨區經營，銷售的區域遍布了省外十幾個省市區域。 “大概也就夠生產兩三個月的量，其他時間基本在停產。越停產生產設備就越腐蝕得厲害，檢修成本費用就越高。另一方面，企業人員也非常不穩定，因為大多數時間都在停工，他們只能拿到基本工資，很難留住人。”鄒成華說。

　　在計劃經濟體制下，生產企業只負責生產，在鹽改之后，就會面臨一些挑戰。四川自貢市政協副主席楊玉康表示：“對于生產企業而言，就會面臨重塑流通渠道的問題，這是一個挑戰，可以借助中間渠道和其他渠道，跨區經營，但是又會遇到阻礙。”

　　“原來專營體質之下的鹽務局，市場放開以后，失去了執法權，但又實行地區封鎖，這個權益，在實際的運營過程中，存在著變相的左，所以改革的第一步不徹底。”楊玉康說。

　　據了解，2016年中國原鹽產量為6309.5萬噸，但食用鹽的占比是9%，鹽產能過剩20%以上。同時，工業鹽對食用鹽造成了一定的沖擊，由于生產工業鹽的企業也可以生產食用鹽，造成了二者的標準差距較小。

　　全國130多家鹽廠中，大多鹽企都是生產工業鹽，到目前為止，工業鹽和食用鹽沒有嚴格意義上的分開。中國的鹽要放開，在楊玉康看來，工業鹽可以全放開。“食用鹽和工業鹽應分類管理。同時，在生產力布局上也要科學。”

　　“鹽改之后，除了可以跨區經營之外，和一些省份也形成了很好的合作關系，實現了雙贏。陜西、貴州成了跨區經營銷售的主要省份。目前公司實行差異化路線，鹽產品有高端、中高端、低端三種。”鄒成華對記者表示。

　　業內人士表示：“由于產能過剩，產大于銷的調整比較尖銳，按國家要求整合下來，應該是有一半的企業在2018年會被逐漸淘汰。” 同時，企業對市場的認知不完善，都涌入了市場，呈現出了一片亂象。

　　政企分離與利益決戰

　　鹽改以來，為何跨區經營頻頻受阻？北京物資學院王可山教授表示，鹽改取消食鹽產銷區域限制，意味著市場格局的變化，跨區經營必然導致原有的蛋糕要重新分配，新進入者為利而來，市場原有的占有者為利而守，沖突不免產生。政策的制定應銜接有序，益于理解操作，避免籠統沖突，否則市場主體將按各自理解行事，監管者也不易把握尺度。

　　記者了解到，在一些省份，鹽務管理局和鹽業公司是兩塊牌子，一套人馬，鹽業公司總經理同時擔任鹽務局局長，既當運動員，又當裁判員。面對外省鹽的涌入，勢必影響到鹽業公司的利益，因此對外省鹽進入本地市場設置了層層障礙，因此政企分離似乎是成了落實鹽改的關鍵一步。同時，鹽務局執法依據的是《食鹽專營辦法》。

　　據國家發改委與工信部文件要求，省、市、縣三級鹽業主管機構與鹽業公司未分離的，2017年年底前要實現政企（事企）分離。從目前來看，各地情況都不是很樂觀，完成的程度不一定能達到理想的狀態。

　　“對于跨區經營受阻的主要問題是，政企不分導致經營行為不規范，產銷分離的制度設計造成產銷之間利益上的矛盾，食鹽生產企業不能直接進入市場從而缺乏自主創新的積極性，經營上的區域分割導致效率不高等。”王可山說。

　　業內人士對此表示：“出現跨區經營頻頻受阻的原因在于，鹽業公司與鹽務局存在著利益鏈條，最關鍵因素的是國家政策配套不完善。過去鹽業公司代行一部分行政職能，因為是通過市場經營劃撥出的行政經費，如今自身的利益受到了沖擊，就會出現反擊的情況，這是一種歷史延續或者政策設計上造成的。” 如何調整造成的利益沖突，自貢馳宇法律顧問、西南政法大學范偉紅教授對記者表示：“自貢馳宇在進入云南個別地區就出現了受阻的情況，和當地鹽務局通過協商，最后鹽務局以低價收購的方式購買了被扣的鹽產品。”

　　一位鹽務局的工作人員稱：“依法盡量做到不處罰、不查處，給企業一個合理的價格，購買了這些鹽產品。但是也只能起到臨時調整的作用，長期是不行的，因為沒有政策依據。 ”

　　如何更好地解決跨區經營遇到的阻力，最關鍵的還在于政企分離。政企分離，把行政權和經營權徹底分開，從而解決利益沖突的問題。“通過政企分離，通過統一的市場化經營，鹽業生產企業面對市場會逐漸把這個情況改變。”業內人士表示。

　　根據國家發改委、工信部印發的《通知》，省、市、縣三級鹽業主管機構或食鹽質量安全管理與監督機構與鹽業公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成鹽業監管體制改革方案，2017年年底前要實現政企（事企）分離。

　　“2017年底，基本都能完成政企分開，但各地的情況都不太樂觀，完成的程度沒有達到理想的狀態。”前述某地方鹽務局局長說，“政企分開就是要求行政干行政的事、企業干企業的事，但原來大部分省份的鹽業監管職能都由鹽業公司來承擔，這批人沒有行政編制，當把鹽業監管職能劃給食藥監局之后，人過不去，這就成了問題。現在各省份都在想辦法，有的組織整體考試轉制，有的直接給行政編制，還有的讓提前退休。”

　　就2018年的形勢，業內人士對記者表示：“形勢會更加嚴峻，政策和條例出臺越晚，對生產企業發展越不利，原因在于原有的鹽業公司，在專營政策中受益，它的血液還可以補充，雖然現在有所萎縮，但是還可以支撐。到2018年，消耗過去積累的資本，理論上會更加分化，除非有配套政策出臺，實施分流。”

責任編輯：陳永樂