周瀟梟

　　從1994年實行分稅制改革以來，我國財政超收絕對規(guī)模在不斷擴張：1994年全國財政超收400多億元，2004年為2000多億元，2007年達到7000多億元，2011年則達到歷史峰值14000多億元。2011年超收規(guī)模為當年預算值15.6%，決算收入偏離預算收入的程度呈越來越嚴重之勢。

　　與財政超收相伴的，是財政超支。除了增加對于民生方面的支出、調(diào)入預算穩(wěn)定基金等渠道之外，也有大量財政資金在年末被“突擊”花掉，造成了浪費，也降低了效益。業(yè)內(nèi)專家指出，大量的超收與超支，是對預算監(jiān)督制約作用的逃避。

　　目前修訂的預算法二審草案，雖然增加了對超收收入的規(guī)定，但不少業(yè)內(nèi)專家認為規(guī)定的范圍過于寬泛，恐怕難以切實遏制住超收沖動；預算的嚴肅性，也可能被這些不夠詳細的規(guī)定侵蝕。

　　超收動因

　　二審稿第32條，新增了這樣一句話：“各級政府不得在預算之外，向預算收入征收部門和單位下達收入指標。”

　　這句話在業(yè)內(nèi)專家看來，是極具中國特色的。因為正如很多地方稅收征管員所抱怨的，在經(jīng)濟下行的背景下，雖然中央下調(diào)了財政收入的增長速度，但分攤到地方征管員處的任務并沒有減輕，依舊是例行的舊有標準。

　　財政部財政科學研究所副所長王朝才指出，稅收收入這一塊，目前能進行比較準確的預測。但政府性基金，如國有土地出讓金，完全可以理解為一種財產(chǎn)收入；而財產(chǎn)收入，牽涉到價格問題、需求問題，要預測得很準確有一定難度。

　　他同時指出，之所以有這么多超收收入，一方面是謹慎原則，寧愿少編一些入預算，超出的部分，被視為成績；另一方面，可能部分政府認為，超收的收入更好花。

　　也有業(yè)內(nèi)專家指出，其實道理很簡單，任何一個政府都希望有一筆活錢，有了這筆錢，就能做很多事情。現(xiàn)在只是備案制度，政府先確定了錢怎么花，花向哪里，然后只需向人大報備一聲即可，決定權(quán)在政府手里。

　　王朝才指出，政府每年都超收，在一定意義上，是對人大監(jiān)督的逃避。世界上，沒有哪個國家的預算會差這么多；在一定程度上，是政府有意為之。其他國家的預算，與最終決算相比，差距在2%-3%之間，甚至有國家要求控制在1%以內(nèi)。其實，進行比較精確的預算編制，是完全可以實現(xiàn)的。

　　不過，王朝才也指出，地方政府的支出壓力也很大。地方官員的政績思想，都不希望落后，都希望多做事，自然就需要比較多的收入。32條的規(guī)定說“不得”下達其他指標，是強調(diào)要“程序合法”，即如果有突發(fā)情況，地方政府由于不能發(fā)債，但又需要增加開支，這個時候要先調(diào)整預算，報經(jīng)人大批準后，再依法增加收入。要避免那種不追加預算，不調(diào)整預算，就先行下達征收指標的。

　　全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青指出，現(xiàn)在預算法修訂，應當把強化地方預算，作為一個目標。分稅制改革以來，發(fā)揮了它的作用，但中央財政越來越強大，使得地方財政越來越弱化，地方財政越來越依靠中央財政，這不利于地方財力的完善和獨立。

　　如何抑制超收沖動？

　　二審稿對超收收入的規(guī)定如下：“各級政府年度預算執(zhí)行中有超收收入的，除依照法律、行政法規(guī)規(guī)定安排支出外，可以用于沖減赤字，或者安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于補充以后年度預算資金的不足”。

　　中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為，“除依照法律、行政法規(guī)規(guī)定安排支出外”，這些規(guī)定仍具有不確定性。如果二審稿要求，預算執(zhí)行過程中，超過預算收入規(guī)模的一定比例以上的，都需要進入預算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金，這才能真正消除那種“人為操縱、少報預算”的動機。

　　在有關(guān)“預算調(diào)整”的章節(jié)中指出，“需要增加預算總支出的”，屬于預算調(diào)整的范疇；也就是說，在預算執(zhí)行中，若出現(xiàn)增加預算總支出的，需要報全國人大常委會或者地方各級人大常委會批準。

　　但第67條，又指出“在預算執(zhí)行中，各級政府依照有關(guān)法律和行政法規(guī)規(guī)定應當增加的支出，不屬于預算調(diào)整”，與對超收收入的規(guī)定，相呼應。

　　全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪認為，超收收入不需要抑制，超收收入多了的話，不是預算的問題，而應該去調(diào)整收入政策。要解決超收的問題，關(guān)鍵要靠降低稅負，應該是通過政府的收入政策來解決。

　　王朝才則認為，關(guān)鍵要通過加大執(zhí)法力度，從源頭上解決預算編制不準確這個問題。如果規(guī)定，政府編制的預算若與實際執(zhí)行的結(jié)果相差了5%以上，則要求負有直接責任的主管人員，受到相應的行政處罰，甚至刑罰；這樣，通過加大執(zhí)法力度，自然就能從源頭上來解決超收問題。

　　其他漏洞

　　除了財政超支帶來的浪費，業(yè)內(nèi)專家還指出，“預算調(diào)整”相關(guān)規(guī)定過于寬松，也可能導致財政資金的浪費。

　　所謂“預算調(diào)整”，就是在預算執(zhí)行中，出現(xiàn)的某些特定的變動情況；針對這些預算變動，需要編制預算調(diào)整方案，且報同級人大常委會批準通過，才能執(zhí)行相應預算安排。

　　二審稿第63條指出，預算調(diào)整只包括以下四種情況：1.收支平衡的預算出現(xiàn)赤字，或要增加債務；2.增加預算總支出；3.調(diào)入預算穩(wěn)定基金，或者減少預算總支出；4.減少農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社保等重點支出。

　　中國政法大學(微博)財稅法研究中心主任施正文指出，預算調(diào)整目前只是針對一些總額變化，缺少了重要的一個科目——“預算調(diào)劑”，即不同支出類別間的變動。如，行政部門可以將原本用于“教育”的開支，用于“衛(wèi)生”等其他科目；或者，也可以將原本用于“校舍建設”的開支，用于“福利”方面的開支等。

　　蔣洪也認為，原關(guān)于預算調(diào)整的條款，意味著行政部門可以幾乎不受限制地進行項目調(diào)劑，人大審批的預算只在收支總額上具有法律意義。他建議在預算調(diào)整中增加一條，“類、款、項級科目支出額增加或者減少大于預算數(shù)1%以上”。

　　王朝才還指出，二審稿中，雖然針對預算完整性，提出有四本賬本，但實際還有部分政府收入沒有列進去，如地方融資平臺。地方融資平臺雖然是以公司的形式組建的，但他們?nèi)绻�倒閉，當?shù)卣�府其實也要負擔連帶責任，拖欠的款項，也需要由當?shù)卣�府兜底，就是變相的“地方債”。沒有寫入預算的后果，就是躲避了相應的監(jiān)督。