周瀟梟

　　與我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長相應(yīng)，政府收入規(guī)模也在不斷壯大，去年達(dá)到創(chuàng)歷史新高的10萬億，約占當(dāng)年GDP的21%。

　　近年來，公眾對政府預(yù)算、“三公消費”等的密切關(guān)注，反映了公眾希望能更好地監(jiān)督政府收入開支。

　　從法律上講，公眾這項監(jiān)督權(quán)利，被集中收攏，交付給人民代表大會。憲法賦予全國人民代表大會“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。但從歷年實踐來看，人大對預(yù)算的審查，更多流于形式，難以對政府的預(yù)算行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

　　針對目前公開征求意見的預(yù)算法二次審議稿草案，多位業(yè)內(nèi)專家表示：人大對預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)利，在二審稿中，并沒有得到切實的落實，最終很有可能“走過場”。

　　重大決定未經(jīng)人大授權(quán)

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君指出，二審稿中，有關(guān)納稅人“錢袋子”的重大權(quán)利，并沒有被確認(rèn)為立法機(jī)關(guān)的權(quán)利。如政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算這三本賬本，其收支范圍不是由人大來審查和決定的；如政府間的收支劃分，也無需經(jīng)人大審批，只需在人大備案即可。

　　全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪也指出，政府四本賬本中，有三本預(yù)算，針對其收支范圍，在預(yù)算法中是沒有規(guī)定的。人大放棄了自己的立法職責(zé)，交給行政部門自己決定，難以保證預(yù)算的完整性，最終也難以確保政府所有收支都在監(jiān)督范圍之內(nèi)。

　　根據(jù)二審稿的規(guī)定，預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。

　　在第三章“預(yù)算收支范圍”中，第24條指出，“公共預(yù)算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入”；并指出公共預(yù)算收入可按功能分類，也可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類。

　　緊接著的第25條則指出，“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”。

　　蔣洪建議，應(yīng)該將第25條更改為“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍，由國務(wù)院負(fù)責(zé)提交方案，經(jīng)全國人大常委會審批之后生效執(zhí)行”；因為他認(rèn)為，確定預(yù)算收支范圍，是保障預(yù)算完整性的關(guān)鍵性條款，應(yīng)由人大負(fù)責(zé)。

　　民間公共預(yù)算觀察員吳君亮指出，預(yù)算年度與預(yù)算審批時間的不統(tǒng)一，使得預(yù)算未獲批準(zhǔn)，政府就開始花錢。

　　權(quán)利受限

　　蔣洪指出，人大要發(fā)揮作用，需要必要的信息做保障。報送人大的預(yù)算過粗，極大地限制了人大的審批。

　　二審稿第41條規(guī)定，“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項”。

　　按照從2007年實施的政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)，政府收入分為類、款、項、目這四個級別；政府支出按照功能分為類、款、項這三個級別；政府支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為類、款這兩個級別。

　　蔣洪認(rèn)為，重點支出僅是預(yù)算的一部分，且通常占的比例不大；實際上，除保密內(nèi)容之外，應(yīng)規(guī)定“本級公共預(yù)算收入編制到目，支出按功能分類編制到項，支出按經(jīng)濟(jì)分類編制到款”。因為按照政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)，各部門編報的預(yù)算基本都達(dá)到了上述標(biāo)準(zhǔn)；送報審批預(yù)算的簡化，不僅違背了“細(xì)化”的要求，而且不適當(dāng)?shù)叵拗迫舜箢A(yù)算審批的能力和權(quán)力。

　　財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才指出，給人大報送的預(yù)算要講究一個度，粗了，看不懂；細(xì)了，沒法審。

　　業(yè)內(nèi)多位學(xué)者表示，人大之所以無法實現(xiàn)對財政資金的有效監(jiān)督，也在于沒有一支專業(yè)隊伍對財政資金進(jìn)行跟蹤；審計署肩負(fù)這一職責(zé)，但由于審計署同屬于政府部門，也難以實施有效監(jiān)督。蔣洪指出，按照國外實踐，審計署就應(yīng)該劃歸人大。這個問題，學(xué)者也呼吁了十多年，但每每受阻，理由在于根據(jù)我國憲法規(guī)定，國務(wù)院的組成人員包括審計長，也就是說根據(jù)憲法，審計署是屬于政府行政機(jī)關(guān)。

　　加入民主程序：質(zhì)詢、辯論、聽證

　　全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青表示，雖各級人大對預(yù)算的監(jiān)督水平在不斷提高，制度也在完善，但仍有提升空間，主要可從以下三方面努力。

　　首先，各級人大開會時，財政部長和財政廳長應(yīng)該宣讀預(yù)算報告。葉青指出，如果不宣讀報告，人大代表就不會有很深刻的印象；而財政問題，關(guān)系到錢怎么來，怎么花這樣一些重大問題，應(yīng)該引起大家的高度關(guān)注。葉青希望，未來人大開會，能花與政府工作報告一樣的時間，用于對預(yù)算報告的討論：讀半天，討論一天半。

　　再者，要加入質(zhì)詢的過程。也就是說，財政部的官員，應(yīng)該分到各代表團(tuán)。各代表團(tuán)在討論預(yù)算報告，如有任何疑問，可直接向相關(guān)官員尋求解答。

　　最后，預(yù)算報告應(yīng)結(jié)合代表的意見，進(jìn)行必要的修改。葉青指出，每年代表都提出很多意見，但基本沒有進(jìn)行修改。

　　進(jìn)行分項審批

　　一靠近財政部的專家表示，人大對預(yù)算本身的監(jiān)督，現(xiàn)在來看，做得還可以；有些地方否決了政府預(yù)算；全國人大，針對預(yù)算草案投的反對票增加了，財政部也很擔(dān)心。

　　如2002年元月，湖南省阮陵縣第十三屆人民代表大會第六次會議，否決了政府提交的2002年的預(yù)算草案。

　　王雍君表示，二審稿中，對預(yù)算被否決的情況，未進(jìn)行任何規(guī)定，這是二審稿缺陷之一。他還指出，應(yīng)允許人大對預(yù)算進(jìn)行“分項審批”。中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文也指出，應(yīng)該要加入“分項審批”。現(xiàn)行人大審議預(yù)算草案，都是一次性、一攬子進(jìn)行投票；但人大代表們，可能對某些項目開支不滿意，可是，現(xiàn)行投票程序，并沒使得他們這部分意見充分表達(dá)出來。