周瀟梟

　　預算法修訂爭議之大，除了牽涉相關部門多，利益構成復雜，更重要地，是由于政府收入是從民眾中收取，未來也將更多地用于公共事務，與公眾利益密切相關。

　　現在正在公開征集意見的預算法，究竟能起到什么樣的作用，公眾又將怎么參與其中，預算又是否能得到切實的履行，是人們關注的焦點之一。

　　預算法是干嗎的？

　　現行預算法的第一條，“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法”。修正草案二審稿，仍保留了這一條。此條規定，相對含糊。

　　二審稿中新增的第二條，指明“預算的編制、審查、批準、執行、調整、監督，以及決算和其他預算管理活動，依照本法規定執行”。

　　這貌似揭示了此部預算法的定位。但業內專家，對此仍有不同見解。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，預算法作為一部法律，是用來規范預算活動，在預算活動相關主體間，建立權利義務的關系。規范預算活動，尤其是政府的收支行為，要保障人大對政府的監督，保障公眾對預算的參與和知情權。

　　施正文同時指出，法律是具有可操作性的。預算法，需要建立一種規則，具備可操作性，要形成一種行為模式：首先，要告訴大家怎么做，如預算公開，如何公開；再者，產生爭議了，該怎么辦；還有，違背相關規定了，又該怎么辦。

　　財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，預算法是一部規范政府財政行為的法律文件；預算收支相關的行為，都應該通過這部法律得到規范；現在增加了預算公開的條文，就是希望國家的預算政策，能為更多民眾了解。

　　他同時指出，預算法是一部程序法，追求的是怎么樣讓預算更加公開、透明、規范。關于財政體制方面的問題，如稅收怎么在各級政府間分配，各級政府間分別負擔什么樣的支出責任，則不是預算法規范的內容；這需要專門的財政法，來規范財政體制問題。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，預算法是“亞憲法”，應該直接體現憲法，其重要性不言而喻。預算法，既應該著重規定預算編制、審批、監督等程序，也應該對相關財政體制進行附帶說明。

　　如何改？

　　對預算法不同的預期，或許會對現行二審稿做出不同的評價。

　　中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇指出，預算法從原來的“修訂案”轉成“修正案”，這已經在規格上降級，說明此次修改只能是小改。他還指出，二審稿很好地吸收了十多年來，我國財政預算管理實踐中的改變。

　　如，2007年啟動的政府收支分類的改革。二審稿中的第24條，將這部分內容加入，指出公共預算開支，按功能和經濟性質進行分類。

　　如，從2006年啟動的國債余額管理活動，也寫入了二審稿的第30條。

　　也有一些是財政管理實踐尚未實現，是國家層面希望發展的方向。

　　如，將政府各項收支納入預算，實行“全口徑”的預算管理。這對應二審稿中的第四條，指出預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。此項工作仍在進行當中，還有不少政府收入未納入預算管理。

　　如，提高一般轉移支付比重，壓縮專項轉移支付。寫入了第13條，指明“財政轉移支付應當規范、公平、公開，以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標”。

　　不過，也有不少專家認為應加大改動力度。

　　施正文認為，二審稿只為預算管理改革指明了發展方向，類似于一個政策性文件，而不是法律語言，不具備可操作性，與預算法修改這個定位不合。只規定方向，并沒有實質地去調整人大、政府、公民之間的權利義務關系，無法真正規范預算管理活動。

　　公開待細化

　　二審稿最大的亮點，莫過于將“預算公開”寫入預算法中。

　　具體對應第11條規定，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外”。同時，還指出“具體辦法，由國務院規定”。

　　但有業內學者指出，“公開透明”是典型的預算原則，卻被排除在二審稿“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”這項規定之外。

　　中山大學嶺南學院財稅教授林江指出，預算法與國務院的紅頭文件是有區別的，應該在預算法中，對“公開”進行規定，如什么時候公開，公開到哪個級別等。同時，他指出，公眾比較關心的“三公消費”也并沒有寫入預算法的規定中。

　　也有業內專家認為，最好對“涉及國家秘密的內容”進行規定，否則不少政府就會以此做借口，拒絕公開一些應該公開的內容。

　　施正文還建議，最好在預算法中規定，公民享有請求預算公開的權利，這樣公民才能切實監督政府預算公開行為。因為預算公開是政府的義務。

　　他還指出，同時也要對必需的法律救濟進行規定。當公民申請預算公開時，政府拒絕公開，或者公開結果并不令人滿意，該怎么辦？如當公民不滿意時，可向上級管理機關提出審查要求，上級審查結果還不滿意時，可通過司法渠道來解決。

　　他認為，預算公開意義巨大，要避免預算公開走過場，就應該對相關程序進行規定。

　　加大懲罰，不可能完成的任務？

　　記者采訪的多位業內專家，均表示預算法難以落實，核心問題在于懲處力度過輕，法律沒有威懾力。

　　二審稿在“法律責任”一章中，在內容上相較現行預算法，有了很大的擴充。

　　如對政府更改預算的行為，現行預算法只針對“使原來收支平衡的預算，超過總收入”，以及“使批準的舉債數額增加”這兩種行為，認為是違背預算法的，要對負有直接責任的主管人員和其他直接負責人員“追究行政責任”。

　　二審稿中，政府部門更改預算的行為，已經擴展到12項，即列出的12種行為都被認定是違背預算法。

　　但追責方面，則與現行預算法類似，即對負有直接責任的主管人員和其他直接負責人員“依法給予處分”。即僅從“追究行政責任”變動為“依法給予處分”，但并沒有對怎么處分，什么處分進行規定。

　　業內專家指出，最好能處罰具體化，如沒經上級部門批準，就花錢了的，就要對應刑法第幾條；如有超過一定比例的預算外資金，就應該對責任人進行經濟罰款等。不然，法律沒有強制性，就可執行也可不執行。

　　但王雍君認為，要加強懲處力度，在當下是不可能完成的任務。因為除了預算法之外，還有關于教育、農田水利等相關法律條文的規定，規定各項支出應當占當年GDP或者財政收入一定比例，對于那些財力匱乏的地方，要同時兼顧預算法和其他具體領域開支的要求，幾乎不可能。他指出，這是由于當下很多法律條規都是從部門利益角度出發造成的。