郭晉暉

　　預算法到底應該是一部政府內部管理的法律還是規范政府行為的法律？這個話題成為預算法草案修訂中最大的爭議。顯然，預算法修訂案二審稿是傾向于前者的，但財稅領域的專家們卻有著不同看法。

　　7月6日，《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》(下稱“二審稿”)在中國人大網公布，向社會公開征集意見，截止時間為8月5日。截至昨日，征求意見的時間已經過半，意見征集數達到48000多條，數量上遠少于勞動合同法修訂案草案的238828條。

　　相比于二審之前民眾要求預算法草案公開的呼聲，全國人大公布草案之后卻沒有引起更多的關注。

　　中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文昨日接受《第一財經日報(微博)》采訪時認為，造成這種情況的原因一方面是預算法更加專業，更重要的是預算編制的“神秘化”，民眾的了解度不夠。

　　劉劍文表示，預算法的實質是整個國家治理的問題，涉及到每個人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的關系、立法權和行政權的關系等，是經濟領域內的“亞憲法”，理應受到更多的關注。

　　強化預算監督

　　根據全國人大公布的二審稿，修訂案的第一條并沒有改動現行預算法的規定：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”

　　劉劍文認為，預算法的第一條是立法宗旨，現行預算法通過于1994年，當時公共財政的特點還不明顯，而現在的情況與當年已經有了根本不同，當前更應該突出公共財政、民生財政、法制財政、績效財政的特點，強調規范政府的收支行為，強化政府資金分配的公平公正，加強預算的有效監督。

　　因此他建議將二審稿第一條修改為：“為了規范各級政府收支行為，強化預算的公平、公正分配和有效監督職能，保障經濟和社會的健康、有序發展，根據憲法，制定本法。”

　　上海財經大學教授朱為群認為，預算法準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。本次預算法修正案對預算法立法目的未作任何修改。按照這個立法目的，預算法成為上級政府管理下級政府的工具，而不是人民對政府支出的約束。

　　平衡立法權和行政權

　　朱為群對本報表示，從二審稿來看，法律對國務院的授權條款比較多，這表明預算法將很多本權力讓渡給了國務院。

　　劉劍文表示，預算法應該處理好立法權和行政權力，納稅人權利和行政權之間的有機關系，實現利益的平衡。

　　比如，預算法應該強化人大或是人大常委會對于重大財政決策的決定權，不斷提高預算的公開性和透明度，明確賦予全國人大常委會對于預算的否定權、調整權、修改權，立法機關應該對行政機關有更大的約束，

　　他建議將預算法二審稿第12條第2款國家實行中央與地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案”中的“備案”二字改為“批準”。依《憲法》規定，國務院制定的相關辦法應當經全國人大常務會批準，便于監督，而不是備案。

　　朱為群表示，將預算法的編制權、執行權和監督權分離出來，應是未來改革的方向，這樣做才能從根本上約束政府的支出行為。