本報記者 周瀟梟 北京報道

　　日前，經十一屆全國人大常委會第27次會議審議的《中華人民共和國預算法修正案(草案二次審議稿)》，正在向全社會公開征集意見。截止到記者發稿時，已經有14000多條意見被提交。

　　二審稿的面世，引發諸多討論，其中是否放行地方債成為爭論的焦點。二審稿中，首次提出公共預算支出的“經濟性質”分類，而不是局限于功能分類，這仿佛也讓呼吁多年的“三公經費”公開，在預算法里有一定支撐。

　　不過，業內學者表示，盡管預算法二審稿里吸納了不少新內容，但此次改動，只能稱為“小改”，更多是文字上的改動，或者僅僅指明財政改革的方向，并沒有具體操作規范，難以有效規范政府行為。

　　六點變化

　　預算法的修訂過程很曲折。早在2004年，全國人大曾成立專門的預算法修訂小組，并出臺修訂方案，最后因牽涉面甚廣、改動難度大等原因，不了了之。

　　2006年人大立法計劃中，預算法修訂為“應確保按時完成起草任務、如期提請審議”的第一類法律項目，被安排在當年10月份提交審議。

　　2010年人大立法計劃中，預算法的修訂，為提請全國人大常委會初次審議的14件法律案之一，被安排在當年的8月份進行審議。

　　但直到2011年11月份國務院常務會議，才討論并原則通過預算法修正案草案，并決定提請全國人大常委會審議。

　　去年12月份，十一屆全國人大常委會第24次會議，通過了修正案(草案)的初次審議，初審草案未公開。

　　初審后，人大法制工作委員會將草案印發各省及中央有關部門征求意見。其間，人大法律委員會、財政經濟委員會、法制工作委員會和預算工作委員會，曾召開聯席會議，聽取相關部門和專家意見；相關專門委員會還曾到廣西、四川、廣東等地調研。

　　相比初審，二審草案主要有六方面的變化。

　　一是，鄉鎮政府作為一級政權，為一級獨立預算。二是，對于未設專門委員會的市、州，由人大常委會對有關工作提出意見。三是，增加了關于公共預算支出經濟分類的具體規定，指出經濟分類包括工資福利支出、商品和服務支出、基本建設支出和其他支出。四是，規定地方政府不得發債，國務院和法律法規另行規定的除外。五是，對于轉移支付，上級政府應提前告知下級政府，下級政府應將該轉移支付編入本級預算。六是，加強財政專戶的管理，并與國庫信息實現信息共享。

　　相比1994年頒布的預算法，經修訂的二審稿，從原來的79項條文，擴展到95項條文；其中，增加的條文以及有改動的條文，達74項。

　　地方債爭議

　　二審稿明確：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　在不少業內人士看來，相比初審稿中，允許地方政府在國務院規定的限額內舉債，二審稿是在“走回頭路”。

　　爭議雙方所持的觀點非常明確，癥結點在于對地方債務的擔憂。

　　在全國人大常委會分組審議修正草案時，辜勝阻委員認為，重申地方政府不允許發債，非常重要；如果讓地方政府發債，將后患無窮。他認為國際金融危機和歐債危機，都表明政府負債如缺乏有效監督，將對整個經濟持續健康的發債產生很壞的影響。

　　中國財稅法學會會長劉劍文，認為這表明了中國對當前地方政府超過十萬億債務的管理態度。在當前

　　歐債危機蔓延，全球經濟前景不明朗的情況下，這傳達了中國對地方債務規范化的管理，防范財政風險。

　　不過，劉劍文也表示，長遠來看，應該是朝著允許地方發債的方向轉變。他也支持賦予地方發債權，但綜合考慮當前時機、條件和環境，現在還不宜放開。

　　對放開地方債持積極態度的人，多認為地方債已成既定事實，在預算法中進行規定，有助于加強對地方債的規范管理。

　　中山大學財稅教授林江支持對地方債有條件的放開，因為禁止地方的發債權，但地方仍可以通過地方融資平臺等進行融資。經核算達十多萬億元的地方債務，就表明堵塞地方發債這一途徑，并不能有效規避債務風險。允許地方政府有條件地發債，讓地方政府成為發債主體，并納入到預算管理，還能增強地方責任意識。

　　中國政法大學財稅研究中心主任施正文認為，二審草案中這樣的規定也無不可，將權力全歸給國務院，未來地方發債可走“國務院另行規定”這條道，但需要在預算法中，對此進行限制。如規定地方債務余額不能超過當地GDP的多少倍；當年發債規模不能超過財政支出的一定比例；債券由地方自主發行，而非由國務院代發。

　　經濟性質分類

　　除了地方債，此前外界一直期望的“預算公開”，因加入政府開支的“經濟性質”分類，在業內人士看來，稍有進展。

　　全國人大法律委員會提交的匯報指出，在征集意見時，有地方和部門提出，公共預算支出的功能分類和經濟分類，能從不同側面、以不同方式反映了政府支出活動，二者結合可以全面完整反映政府收支分類體系。

　　施正文指出，大家關注的“三公經費”，就包含在經濟分類中的“工資福利支出”中。原來預算公開中，政府支出分為教育、農田水利、外交等，這是按功能進行分類；如教育支出中，有用于公務員行政公務開支，有用于教職員工資福利開支，也有用于校舍建設等，只有進行經濟分類，才能判斷出政府在教育這個領域中，有多少用于運行開支，有多少用在實在事務上。

　　二審草案中，對于預算公開，僅是第十一條提及，經批準的預算、預算調整、決算，“應當及時”向社會公開；同時規定，公開的具體辦法，由國務院規定。

　　但施正文也指出，如果預算法中不對預算公開進行細化，按經濟分類，僅公布各項開支的一個總體的概數，則難以對政府行為進行有效監督。