“預算外收支不再逍遙法外”

　　本報記者 吳麗華 楊仕省 北京報道

　　 7月6日，在全國人大常委會會議閉幕6天之后，全國人大在其網站上貼出了《預算法修正案（草案）》二次審議稿，并開始為期一個月向公眾征求意見的法定程序，持續多年的預算法修改終于走到了公眾參與階段。

　　 相比一審稿，二審稿加大了預算的公開力度，得到了各界的一致好評。但也有專家指出，預算法還需要有實質性的進步。

　　 全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪接受本報記者采訪時表示，對于預算法修訂，他已經提了6份提案，但是從這次公布的二審稿看來，他的意見一條也未被采納。

　　 中國政法大學財稅金融法研究所所長施正文則告訴記者，針對人大的征求意見工作，他已經以書面形式提交了包含11條意見的材料，其中包括預算公開、強化立法機關的審批權和監督權等方面，希望預算法修改能夠在現代預算制度的建立和政府收支及管理活動的規范方面走得更遠。

　　更加公開透明

　　 本報記者注意到，二審稿新增第五條：“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。”

　　 這表明，“過去，地方政府的預算外收支，將不再逍遙法外了。”中國財稅法學研究會會長劉劍文說，照此修改，土地出讓金是“各級政府的全部收入”的一部分，今后要納入預算，并向社會公開。

　　 除土地出讓金外，還有“三公消費”和居高不下的行政收費。在地方，賣地財政最近幾年風生水起，如2010年賣地收入占地方財政收入比高達76.6%。

　　 值得一提的是，二審稿中，首次提出公共預算支出的“經濟性質”分類。中國政法大學研究生院副院長、破產法與企業重組研究中心主任李曙光對記者說，二審稿中，大家關注的“三公消費”，就包含在經濟分類中的“工資福利支出”中。

　　 財稅專家馬靖昊稱，預算法的目的是讓財政收支變成“看得見”。 “今后，各部門、各地方的預算也要公開，并不斷細化。”劉劍文告訴記者。

　　 對于預算為什么要公開，劉劍文與李曙光給出的觀點基本一致：“預算公開可以反映錢是怎么花的，知曉哪些部門有所作為，哪些部門不作為。”

　　 李曙光強調，對民眾最為關心的預算，尤其要重點公開，嚴格監督，如“三公消費”。“在整個財政支出中，行政經費支出占有很大比重，且始終居高不下。”李曙光說。

　　 “地方預算也應重點公開，因為越是在基層，民眾的需求也越迫切。”多位法學家強調，財政要“取眾人之財、為眾人之用”，通過預算使收入、支出公開、透明。“過去政府更多強調財政的收入增長，現在越來越突出財政支出的透明度，這是一個巨大變化。”劉劍文說。

　　期待更進一步

　　 在蔣洪看來不少有進步性的條款缺乏法律上的可操作性。

　　 比如預算公開，公開征求意見的二審稿規定，“經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調整預算、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務院規定。”

　　 蔣洪坦言，新增的這一條款相比現有預算法對預算公開沒有涉及顯然是很大進步，但他更加關心的是這個條款的執行。“法律規定預算應當公開，但是什么時候公開？公開到什么程度？不公開怎么辦？法律本身對這些問題沒有明確的規定，就不免讓這一具有進步意義的條款流于表面，成為象征性的進步。”他說。

　　 在施正文看來，法律規定了政府預算公開的義務，相應的就應該規定人大和社會公眾的權力，如果不公開或者公開不能達到公眾的要求，公眾就應該可以要求進一步公開。

　　 對于預算法修訂中的這種情況，中央財經大學財經研究院院長王雍君對記者表示，現有的草案更大程度上停留在提出問題、指明方向的層次。

　　人大的權力

　　 預算法修改過程中，進一步強化人大及其常委會的決策權和監督權，制約政府權力，被認為是此次預算修法的核心之一。但是在不少專家看來，現行的預算法二審稿并沒有很好地體現這一原則。

　　 劉劍文指出，預算實質上是一個監督的工具，各級人大用這個工具來規范、監督政府行為，制約政府權力。這些年，政府部門在收錢和花錢方面，不斷遭到詬病，比如預算編制過粗、部分收入沒有納入預算、年底突擊花錢等等，都說明人大對預算的監督還有待加強。

　　 二審稿對預算編制增加了新的條款：“報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項。”

　　 蔣洪表示，這一條看似對政府編制并提交人大的預算提出具體要求，但實質上卻不適當地限制了人大的權力。

　　 因為，按二審稿規定，“編列到項”的只是“重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。對于什么是“重點支出”，二審稿沒有規定，界定“重點支出”實際上就成了行政部門的權力。

　　 在編制只到“款”的情況下，人大不可能在預算審批過程中將各種不合理的支出，例如將“三公消費”等從行政部門編制的預算中識別出來，并剔除出去，也不可能在預算執行和監督過程中追究行政部門的支出責任。

　　 現行預算制度還有一個明顯的硬傷，預算法和預算法修正案一直都沒有對“人大不批準預算怎么辦”作出規定。

　　 據介紹，通行的做法是，規定救濟條款，如果議會沒有通過預算，議會要在一個月內召開特別會議再次審查，政府要根據議會的意見在規定天數內進行修改。但現行法律沒有這一救濟條款，就意味著人大必須批準預算。

　　 施正文則表示，預算法可以規定分項審議預算，人大對預算中的某一項不批準，可以要求相關部門進一步修改。