預算法草案否定地方政府發債權
杜麗娟
地方自行發債關閘
地方政府自行發債面臨“關閘”的命運。
6月26日，預算法修正案草案提請全國人大常委會會議二審。草案明確“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券�！敝醒胝畬Φ胤絺瓣P閘”決心立意明確。
就在半年前的2011年11月，國務院批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點，當時被視為中國開閘“地方政府自行發債”的信號。
記者在采訪中了解到，“風險控制”是此次預算法收緊地方發債的初衷，雖然中央政府試圖通過幾個試點城市來探討和研究地方政府債務規劃和影響，但越滾越大的地方債形成了對中央財政的巨大壓力，只能叫停發債資格。與此同時，專家表示，立法層面對地方發債不放松，并不意味著四個地區的試點失敗。
不過，在中央財經大學副校長李俊生看來，當前無論是通過融資平臺發債，還是政府本身發債，地方政府發債已經是不爭的事實，現在很多地方發債都繞過政府平臺，“法律的約束作用并不大，效果并不樂觀”。
試點發債“關閘”？
專家表示，立法層面對地方發債不放松，并不意味著四個地區的試點失敗。
2011年11月，經國務院批準，中國選擇在財政實力較強的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點。
在中央財經大學稅務學院副院長劉桓看來，中央選擇這四個省市重要的原因在于，這些省市的發展水平較高、民間資本較為充裕，償債能力比較高�！俺鞘薪ㄔO改造速度快，資金需求量也較大，沿海地方的財政、債務管理水平也較高，有較為完善的金融體系�！�
中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇表示，試點地方債和預算法要求并不矛盾，目前人大法律委員會提出的是“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地反政府債券”，但試點是國務院批準，也就不在這個范圍內。
與此同時，6月14日，記者獲悉，經國務院批準，2012年上海市、浙江省、廣東省、深圳市將繼續地方政府自行發債試點。
根據財政部發布的《2012年地方政府自行發債試點辦法》，試點省(市)政府債券仍由財政部代辦還本付息，2012年政府債券期限為3年、5年和7年，試點省(市)最多可以發行3種期限債券，每種期限債券發行規模不得超過本地區發債規模限額的50%(含50%)。辦法還強調，試點省(市)自行發債收支要實行預算管理。
“不可否認的是，從此次預算法修正案草案公布的內容看，對地方政府自行發債的‘閘門’仍然關閉，顯示出決策層對這一問題的謹慎態度�！敝袊鐣茖W院財經戰略研究院院長高培勇說。
“地方債的推出，無疑將減輕中央的財政壓力�！崩羁∩寡�。
1998年，為應對亞洲金融危機影響，中國首次通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。
2009年，為應對國際金融危機，破解地方政府融資難題，中國在現行預算法基礎上有所突破，通過中央財政代發地方政府債券的形式，當年發行2000億元地方債，并將其納入地方預算構成地方債務。
“其中中央把2012年的地方債額度還增加到2500億元，相比2010年和2011年的2000億元地方債額度不斷在增加，只能說明地方政府有需求，而通過投融資可以保證穩定的支出�！睏钪居卤硎�。
風險隱憂
地方債在地方政府支出壓力方面扮演著重要的角色，但與之帶來的風險卻引來監管部門的關注。
此次修改的一大焦點便是能否放開對地方政府自行發債的約束。
據悉，目前地方政府舉債的方式有：地方融資平臺貸款、財政部代理發行的地方政府債、地方政府自行發行的債券和城投債。其中地方政府舉債的最主要方式為平臺貸款，占比達到了80%以上，城投債和地方政府債務占比不到20%。
占比雖小，但按照中國現行的預算法規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券�！�
實際的情況卻是，盡管預算法從未對地方政府舉債打開“綠燈”，但多年來地方政府紛紛進行了投融資擴張，據不完全統計，地方政府的債務數額已經達到10萬億元。
在此背景下，地方債在地方政府支出壓力方面扮演著重要的角色，但與之帶來的風險卻引來監管部門的關注。
在預算法修正案草案審議過程中，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示，近些年地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。法律委員會經研究認為，地方應嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，對地方債務應從嚴規范。
此外，記者還了解到，目前，地方融資平臺貸款已進入償債高峰期，根據審計署統計，今明兩年需要到期償還的平臺貸款占總貸款的比重分別為17.17%和11.37%，債務本金合計高達3萬億元。
形勢令人糾結。一方面，10萬億元地方債壓頂，給地方政府造成了極大的償債壓力，不放開地方政府舉債意味著繼續堵塞出口通道；另一方面，鑒于10萬億元地方債帶來的問題和潛在風險不容忽視，一旦從法律層面正式放行地方政府舉債，很可能引發地方債再度膨脹，從而埋下更多的風險隱患。
對此，中國農業銀行首席經濟學家、中國人民大學國際貨幣研究所理事兼副所長向松祚(微博)認為，中央政府不讓地方政府自主舉債，主要是擔心地方政府財政自主權太大，如果出現巨額赤字或債務危機，中央政府將被迫買單。
在向松祚看來，中央政府的擔心可以通過審慎管理和逐步放開債務額度、建立地方政府債務指導架構來解決，而不能因噎廢食，完全杜絕。
放行爭議
禁止地方發債，先決條件就要解決財政收入來源的問題。
法律層面的大門緊閉，但在業界，對于是否放開地方自行發債，尚存爭議。
向松祚在接受采訪時表示，“此條款大有可以商討的余地。財權和事權相匹配和統一、財權與責任義務相匹配和統一、地方財政相對自主平衡和全國財政綜合平衡和協調，應該是我國財政體制發展改革的基本方向�！睆墓膭疃鄬哟蝹袌霭l展角度看，也應該逐步適度鼓勵地方政府自主發債。
在他看來，鼓勵地方政府自主發債，讓信用評級機構和市場投資者參與政府財政預算的監督，可以大幅度提高政府財政收支透明度，對于建立清廉政府大有幫助。
根據草案規定，國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。多年以來，地方債已經形成地方政府財政支出的主要保障，禁止地方發債，先決條件就要解決財政收入來源的問題。
“一般來說，鄉和鎮兩級是沒有財政收入的，一旦全面禁止發放地方債后，首先要形成一個相對穩定的財政體系，否則容易出現風險，發債的第一要訣是體系要完善�！崩羁∩硎尽�
而高培勇也認為，重申不放開地方自行發債后，如何緩解地方支出壓力勢必受關注。從長期看，國家一方面要深化房產稅、資源稅等改革增加地方稅源，另一方面應推動現行分稅制改革，理順中央與地方的財權事權關系，從而從根本上緩解地方財政收支矛盾。
“退回老法表述沒有體現立法應規范與服務現實的實質要求，地方債‘開前門’登堂入室陽光融資勢在必行，這樣才有利于消解天文數字隱性債的發生機制和有效防范風險�！必斦控斦茖W研究所所長賈康認為。
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