劉尚希：房產稅立法取向

　　【按照調節功能設計個人房產稅，主要體現在三個方面的調節：對住房資源配置的調節、對貧富差距的調節和對住房投機的預期性調節。同時，應該對經營性房產的征稅和對非經營性房產的征稅分開來考慮，不宜一鍋煮】

　　□劉尚希

　　有關房產稅的改革在2003年就已經提出，直到2011年1月28日上海和重慶進行房產稅 改革試點，中國房產稅改革才算是正式拉開序幕。10多年來，房產稅問題不斷發酵，在社會上持續引發熱議。人們對房產稅的認識在深入，同時，爭議依然很大。 改革要于法有據。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”的要求，房產稅改 革進入了以立法來推進改革的新階段。如何立法，這取決于房產稅的立法取向。

　　房產稅改革的必要性

　　房產稅改革的核心是對個人非營利性住房征稅。由此引發征收個人房產稅是否必要的問題。

　　從長遠看，房產稅改革有利于完善稅制、完善地方稅體系和開辟地方政府新的收入來源。但任何稅收問題都不僅僅是財政問題，尤其是在“稅收焦慮癥”不斷蔓延的情況下，稅收已經變成社會問題，乃至政治問題，不能僅僅從稅收本身著眼來談必要性。對普通老百姓來說，對諸如完善稅制和地方稅體系，替代地方土地財政之類的說法，有如霧里看花，不知所云。老百姓聽到這樣的說法，就覺得政府是變著法子收錢，自然會反感。在減稅的呼聲很大，且社會對稅的“厭惡感”越來越明顯的情況下，把房產稅定位為增加地方政府收入即“抓錢”，是不合適的。個稅調高免征額（即媒體誤解的起征點）不久，還要求進一步上調的呼聲仍很大，再通過房產稅從廣大老百姓口袋里掏錢，將是十分危險的事情。況且，這與提高居民收入占國民收入的比重這一戰略要求也相違背。因而，為什么要征收個人住房房產稅，一定要對老百姓說清楚，澄清征收房產稅的目的。

　　我覺得有兩點是老百姓可以接受的：一是讓占有房產多的人交稅，占有越多，交稅越多；二是抑制在住房消費上的奢靡，為社會節約住房資源和土地資源。這實際上是對住房消費行為的一種調節，具有多重效應：對社會財富起再分配的作用，在一定程度上可以遏制財產差距的進一步擴大；還可以對住房投機預期產生影響，去住房金融化；促進資源節約，控制住房空置率，優化住房資源配置；擴大存量住房供應，促進住房制度建設。

　　因此，依據中國人多地少、資源單薄的國情和當前住房制度長效機制建設的要求，房產稅擴展到個人住房，征收住房調節稅是必要的，也是可行的。歸納起來，其正面作用就是：調節個人住房消費，節約住房資源，控制住房投機。

　　至于說征稅的合法性，從法理上看，實際已經包含在必要性之中，否則，就算程序合法，也站不住腳。在有關房產稅改革的爭議中，有人認為，中國的土地不是私有制，土地由國家所有，并不屬于購房者，因而征稅不合法理。這是混淆了房產與土地的區別。實際上，土地所有制并不是決定對個人住房征稅的關鍵。從產權來看，盡管土地屬于公有，但住房仍然屬于個人的私有財產，擁有獨立產權，并受到法律保護，兩者是分開的。在所有權日益結構化的現代社會，所有權不是征稅的前提。例如用益物權，就不屬于所有權，而是他物權，但并不妨礙征稅。抱著傳統的所有權觀念來理解稅收，已經過時了。也許在改革試點的程序上存有瑕疵，但房產稅改革的正當性和必要性構成了法理上的合法性。

　　房產稅改革定位

　　根據上述對個人住房征收房產稅的目的，我們就不能簡單地從房產稅是財產稅，是對財產保有環節征稅這樣的學術定義，來理解中國的房產稅和定位其未來的改革。我認為，應該把中國的房產稅定位為“調節稅”，而不是“國民稅”，不能將房產稅設計為普遍征收的一種稅，從而變為增加地方收入的一個措施。從稅制整體來看，按照收入功能來設計是基本原則，但這并不妨礙對個別稅種按照調節功能來設計。按照調節功能設計個人房產稅，主要體現在三個方面的調節：對住房資源配置的調節、對貧富差距的調節和對住房投機的預期性調節。同時，應該對經營性房產的征稅和對非經營性房產的征稅分開來考慮，不宜一鍋煮，以利于房產長期租賃市場的培育和發展。

　　為什么應該對非經營性房產的征稅定位為住房調節稅呢？有以下幾個方面的原因。

　　第一，中國的現實國情決定了房產稅改革不能簡單地照搬國外征收房產稅的做法。所謂把房產稅打造成為地方的主體稅種，成為地方的重要收入來源，是不現實的。目前房地產稅占地方稅收收入的比重不到7%，更不要說房產稅一個稅種。現行房地產稅占稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果以包括土地出讓金在內的地方財政收入進行計算，該比重將更低。因此，即使對個人住房全面征收房產稅，要使房地產稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內是無法實現的。

　　其實，稅收都有一個自然的演進過程，不是憑想象通過改革就可以強力實現的。例如中國的個人所得稅，也是從調節稅演變而來，至今也未能成為普遍征收的稅種，因為中國人均收入水平處于較低階段。等到中產階層壯大了，離共同富裕越來越近了的時候，個稅才談得上是普遍征收的國民稅。現行個稅實際上是“白領稅、金領稅”，與藍領階層無關，納稅人數占工薪人數7%左右，93%左右的工薪所得者不繳稅。如果進一步提高免征額，個稅將只是一個調節金領階層的“金領稅”。繳納房產稅依靠現金收入，如果居民連個稅都不交納，要讓其繳納房產稅顯然是不現實的。一般而言，房產稅的繳稅面應比個稅的繳稅面要窄，否則，居民無力負擔，征稅風險很大。因此，現階段不能將籌集地方收入作為中國房產稅改革的目標，是更符合國情的定位。

　　第二，在現實國情下對國內居民普遍征收房產稅的條件不具備。稅制的功效要真正實現，依賴于征管能力。若是征管做不到，稅制設計得再好，也是紙上談兵，毫無意義。房產稅面向家庭征收，是對征管的一個極大挑戰。這是一種個性化的征收，因為每一個家庭的房產情況不同，家庭狀況也不一樣，征收機關必須上門一戶一戶地去核實、評估、征繳，加上人口流動，其工作量之大將是難以想象的。更不要說，如何定義家庭、給予其優惠和照顧，頗為復雜。此外，住房基礎信息管理參差不齊，房產價值評估基礎薄弱，還有對爭議的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性問題等等。在任何一個國家，房產稅都是一個小稅種，但征收成本很高。同時，開征此類稅需要法治的大環境。中國當前的稅收征管能力有限，普遍開征房產稅存在巨大的操作性風險。尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，甚至可能引發群體性事件，加劇社會的不穩定性。從這個角度看，把房產稅定位為個人住房調節稅，可以大大降低房產稅征管過程中的操作性風險以及由此帶來的社會公共風險。

　　第三，需要正確評估和對待對個人非經營性住房征收房產稅的公共風險。對個人或家庭征稅，其社會風險很高。尤其是在社會對稅收十分敏感的情況下，更要對房產稅改革做出全面的公共風險評估，這包括其對經濟、政治、社會等方面可能導致的負面影響。在改革決策上，應先評估風險，然后再看是否有利。如果顛倒順序，可能只是看到了改革的好處，而忽略改革可能引發的巨大公共風險。從情景分析看，普遍征收房產稅，社會很難接受這種方案，風險極大；而對個別行為（如投機、奢侈消費）征稅，不觸及大多數人，風險較小。在征收管理上，前者難度大，操作風險大；后者難度小，便于實施，操作風險小，而且對促進房地產市場的健康發展和社會公平有很強的正面作用。如果對有房產的家庭都征稅，將會激起社會的強烈反對，切不可行。

　　實際上，上海和重慶兩地房產稅改革試點的運行情況也能夠證明上述結論。

　　一是從兩地改革后的房產稅收入看并不多。無論是與地方稅收收入還是財政收入相比，都僅僅是個零頭，不可能成為主體稅種或替代土地出讓金。

　　二是兩地的房產稅改革試點盡管在制度設計上有差別，但都遵循了一個思想，即保護大多數人既得利益，改革只涉及少數人。重慶房產稅征收范圍只涉及約10%的人群，主要針對高端房產業主和炒房客，并不針對普通社會公眾。同時，兩地都考慮個人的住房需求，給予免稅面積扣除。這種定位主要是發揮房產稅的調節作用。也正因為這一點，房產稅在上海和重慶的試點沒有在實施中引發社會震動，沒有受到社會公眾的抵制。此外，由于納稅人數量少，也能夠實現較高的征管質量，重慶市在個人住房房產稅上實現了97%的征繳率。房產稅改革未來在全國范圍推廣，也同樣需要采取這樣的定位策略。

　　總之，在現階段，中國特色的非經營性房產稅只能是個人住房調節稅，也可以說是住房消費奢侈稅。即房產稅只能是對少數人擁有的非經營性住房（包括自住和閑置的房產）征收，或者說是對富人擁有的多套住房和高檔住房征收，而不能把人均收入水平比中國高十倍的發達國家的做法搬到中國來，對有房產的人普遍征收。

　　房產稅改革方法

　　未來的房產稅改革主要涉及以下兩個方面的問題。

　　第一，要不要繼續推進房產稅改革？

　　按照國內在稅制改革上的先行試點和穩步推進的做法，上海和重慶兩地的改革試點就是要為未來房產稅在全國施行積累經驗。應當說，房產稅未來在全國范圍內實施的方向是明確的。問題在于這個過程將持續多長時間，此事不宜久拖不決。

　　在現階段結構性減稅的政策大背景下，理論上不應該實施更多的增稅改革。但如果將房產稅定位為個人非經營性住房調節稅，征收范圍限定為房產擁有大戶，同時，將其稅收收入用于保障房建設，這樣的增稅與結構性減稅并不矛盾。財政部在《關于切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關工作的通知》中，已經明確提出個人住房房產稅試點地區取得的房產稅收入，要專項用于保障性安居工程。為保障房籌集收入的增稅和減輕低收入群體負擔的減稅政策之間是一致的，一方面保證了稅收取之于民，用之于民，另一方面也限制了地方政府濫用稅收收入的可能性，更能夠得到社會公眾的支持。在將房產稅定位為個人非經營性住房調節稅的前提下，有必要盡快在全國范圍內推進房產稅改革。

　　第二，如何繼續推進房產稅改革？

　　一是在推進改革的路徑選擇上，是繼續選擇國內有條件的地區進行試點，還是一次性在全國全面推行。兩種方式都有其優缺點，繼續在部分地區試點，符合分步推進房產稅改革的策略，更為穩妥，但不公平；在全國范圍內全面推行，有利于加快房產稅改革步伐，盡早發揮其調節作用。如果經過評估，房產稅改革不會引致新的公共風險，就應當盡快在全國統一實施。目前這種靴子不落地的拖延狀態，其實副作用很大，而且拖延時間越長，其副作用越大，公眾對稅收的焦慮和不安情緒就會越來越嚴重。這擴大了社會預期的不確定性，不利于住房制度長效機制的建設。

　　二是在改革方式上，是保留目前重慶和上海實施不同房產稅制度的模式，還是選擇全國統一的房產稅。兩種方式同樣各具優缺點。允許各地自行制定房產稅制度，會導致全國出現多種房產稅制度，可能會由于其間差別過大造成對納稅人的不公平。但從稅權下放的角度看，賦予地方必要的稅政管理權限是稅制改革的方向之一。由于各地在經濟發展水平等方面存在差異，房產稅作為地方稅，可以考慮選擇房產稅作為稅權下放試點，中央做框架性的統一立法，把此稅種的部分立法權交給地方，允許各地根據實際情況制定房產稅的具體實施細則。

　　結合前面對中國房產稅的定位，在改革方式上應適當給地方分權，考慮讓地方有更多的選擇。重慶、上海的房產稅試點有兩條重要經驗：其一是讓地方自主選擇，可以因地制宜制定方案；其二是讓實踐來說話，不事先下結論。下一步仍可采取這樣的方式。這樣做，留有余地，即使有問題，中央也可以去糾正。如果地方有積極性，也可以報中央同意后自主實施。

　　三是房產稅的配套改革。作為房產稅改革順利實施的保障，在兩地試點改革經驗基礎上，對有關房產稅征收涉及的產權確定、個人住房信息系統建設、征稅方式、程序等征管技術問題和其他相關制度建設，也需要進一步完善和加強。

　　四是房產稅改革需要統籌考慮。房產稅涉及房地產稅制、房地產稅費制度、地方稅體系以及整個稅制，其改革還不能就房產稅論房產稅，對其改革設計應放到整個稅制中來統籌綜合考慮，以便于未來有關房地產不同環節稅收的協調、房地產稅制的合并和房地產稅費制度的整合。

　　（作者為中國財政科學研究院院長、研究員）

責任編輯：馬龍 SF061