摘   要

　　隨著我國地方債務化解工作的走深走實，金融化債已成為建立地方債務風險防范長效機制的重要組成部分，有效地支持了地方債務風險化解。本文基于已落地的債務化解實踐，深入研究金融化債的具體模式，重點討論當前金融化債存在的問題，并對后續持續推進金融化債提出政策建議。

　　關鍵詞

　　金融化債　置換重組　應急流動性貸款

　　黨中央高度重視地方債務問題。2023年7月，中共中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。2023年10月，中央金融工作會議強調，要建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構。2024年4月，中共中央政治局會議明確，要深入實施地方政府債務風險化解方案，確保債務高風險省份和市縣既真正壓降債務又能穩定發展。

　　圍繞切實有效防范化解地方債務風險，統籌做好地方債務風險化解與穩定發展，中央密集出臺了一系列政策措施，制定了包含財政化債、金融化債在內的一攬子化債方案，成效顯著。其中，金融化債作為地方債務化解的重要手段，已創新落地了多種模式，有效地豐富了地方化債工具，支持地方債務風險防范化解穩步推進。但現階段不少模式僅落地了“全國首單”項目，仍處于“摸著石頭過河”的試點探索階段，相關工作有待進一步優化完善。

　　地方債務化解的兩類主要手段

　　從地方債務化解依托的手段方法或產品形態來看，可將債務化解方式分為財政化債和金融化債。財政化債是指地方政府通過財政政策工具（如政府債券、轉移支付、財政專項資金等），以財政手段直接對地方債務進行置換、償還。本輪開始的化債進程中，最典型的財政化債模式是通過發行特殊再融資債券置換存量地方債務。在該模式下，由地方政府發行票面利率低、期限長的特殊再融資債券，置換成本高、期限短的存量債務，從而緩釋地方短期債務壓力。財政化債是我國較為傳統、成熟的化債方式，在實踐中優勢明顯：一是化債效率高，由政府部門主導推動；二是化債規模大，本輪已發行了1.5萬億元特殊再融資債券用于置換存量債務；三是化債效果好，能夠實現對債務的直接償還。2023年以前的債務化解基本都是以財政化債的方式進行。

　　金融化債是指在金融政策的支持下，由金融機構通過金融產品工具，與各級地方政府合作，以市場化方式參與地方債務化解。目前，在中國人民銀行、金融監管總局、證監會等指導下，已有銀行、券商、金融控股集團、基金公司、資產管理公司等機構通過貸款、公司債券、債務風險基金、資產管理產品等方式積極參與地方化債。與財政化債不同的是，在本輪化債以前，金融化債僅是以“后備軍”的方式，探索性地參與部分省市地方債務化解，且業務模式也較為傳統、有限，以銀行貸款置換存量債務為主。而在本輪化債中，在一攬子化債方案的要求下，金融化債通過模式創新、引入新的機構、統籌增量資金參與，已成為地方化債不可或缺的“主力軍”之一，有效地推動了地方債務風險的防范與化解，取得了較好成效。財政化債與金融化債的比較見表1。

　　當前金融化債的主要模式

　　從目前銀行等金融機構與地方政府合作的債務化解項目來看，金融化債的具體模式主要包括以下四類。

　　（一）銀行貸款置換存量債務

　　銀行貸款置換存量債務是目前最為成熟、使用最為廣泛的金融化債模式，早在2018年的政府債務化解中就已運用。2018年，為解決山西高速公路債務問題，山西省政府整合全省高速資產，重新組建新主體，通過新主體與政策性銀行、商業銀行等金融機構簽訂銀團貸款協議，以長期、低息的銀行貸款置換短期、高息的存量債務，每年節約利息約30億元，并將債務期限延長20年。

　　本輪金融化債中，銀行貸款置換存量債務也是被廣泛采用的重要模式。從公開信息看，目前已有重慶、寧夏等多地的多個項目落地。較之2018年的那輪化債，本輪化債表現出一些新特點：一是債務形式方面，前者主要為置換隱性債務，本輪以置換經營性債務為主。二是債務類型方面，前者僅置換非標債務，本輪則是在公開市場發行的標準債券、非標債務均可置換。三是涉及區域方面，前者未限定重點區域，本輪則以債務壓力較重的區域為主。四是項目選擇方面，前者要求項目一一對應債務，不能“打包”置換，本輪化債對于現金流不足的項目，可以由地方政府增信或提供有現金流的資產抵質押，以銀團貸款“打包”置換。

　　（二）存量債務展期重組

　　存量債務的展期重組是指地方政府與銀行等金融機構協商，以不違約為前提，在原債務合同的基礎上，就債務的期限、利率、還款計劃等進行調整。該模式在沒有產生新債務的前提下，通過期限的延長，解決了原債務短期的償還問題。通過降低利息，緩解了原債務的償還壓力，是一種直接、高效的金融化債模式。2022年，貴州遵義完成了156億元的債務展期重組，債務年利率下調為3.00%~4.50%，債務期限延長20年，并且前10年僅付息不還本，后10年分期還本。

　　該模式也存在明顯的不足：由于直接對原債務展期、降息會影響債權人的資產質量及收益，金融機構往往缺乏動力和依據。貴州遵義債務展期重組的成功，主要得益于兩項政策的專門支持，即《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（國發〔2022〕2號）和《財政部支持貴州加快提升財政治理能力奮力闖出高質量發展新路的實施方案》（財預〔2022〕114號），這兩項政策均明確提出允許符合條件的存量債務展期重組，為金融機構提供了盡職免責的政策依據。

　　（三）應急流動性貸款

　　應急流動性貸款是2023年7月中共中央政治局會議首次提出制定實施一攬子化債方案后，中國人民銀行根據國務院辦公廳出臺的《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號，以下簡稱“35號文”）而創新設立的化債模式。采用該模式須由省級政府向中央申請，在中央批準同意后，由中國人民銀行確定區域額度，由承接的政策性銀行、商業銀行具體執行。承接銀行根據中國人民銀行確定的區域額度，在省級政府所在區域設立省級資金池，并由省級政府提供企業的股權、經營性資產及權益、未來的轉移支付收入等作為抵質押品。省內企業根據需求向省級政府申請資金，在解決短期應急性資金需求后，再由企業進行償還。根據35號文，應急流動性貸款的目的在于應對債務壓力較重區域在2025年前到期的非標融資、標準債券流動性風險，解決由期限錯配帶來的短期債務壓力。該模式不受地方債務限額影響，屬于市場化操作，2024年一季度已在廣西落地首批46億元項目。

　　（四）債券市場“統借統還”

　　債券市場“統借統還”即在債務壓力較重區域，由地方政府統籌，通過信用等級較高、基本面較好、債務壓力較小的企業發行新的公司債券，籌集資金償還本區域內債務壓力較大、融資存在階段性困難的企業存量債券。該模式也是35號文發布后創新提出的化債模式，債務“統借”和“統還”的企業相互之間不存在股權關系，但二者一般是同一地方政府下管理的國有企業。該模式對地方政府的資源統籌能力、金融機構協調能力等提出較高要求，通過政府的有效作為向市場釋放主動化債、主動維護區域信用環境的意愿，通過債務在不同企業間的“騰挪”達到階段性緩解債務風險的目的。目前貴州安順、六盤水已分別通過“統借統還”模式發行18億元、11.3億元債券，是全國率先落地的兩單案例。但隨著監管對地方企業發債的逐步收緊，如若無專項政策支持，該模式需要“統借”企業不涉及隱債、不在地方融資平臺名單，且從落地案例看，一般需要無存量債券才能新增發債。

　　（五）債務風險基金

　　債務風險基金一般由省級政府發起，地方金融控股集團等牽頭設立，地方銀行、券商、資產管理公司等金融機構參與，目的在于通過提供短期的、過橋性質的周轉資金，緩解地方企業臨時性、階段性的債務風險，進而促進區域存量債券估值修復，穩定區域信用環境。債務風險基金的具體形式包括債務風險化解基金、債務平準基金、債務平滑基金、債務周轉基金等。目前湖南、天津、河南、河北等地已先后設立債務風險基金，規模多在百億元以上。例如，2021年某省設立的地方債務平滑基金，由省屬投資控股集團牽頭發起，聯合20多家地方國有企業共同出資，基金規模為300億元，重點支持地方國有企業銀行貸款、標準債券、非標債務等的償還。債務風險基金的優勢在于通過政府信用背書，以真金白銀解決潛在的風險，同時向市場釋放出支持地方化解流動性風險的預期。但該基金主要是短期性、過橋性資金，資金成本往往較高，主要用于解決“燃眉之急”。

　　金融化債存在的主要問題

　　2024年3月，國務院召開防范化解地方債務風險工作視頻會議指出，“化債工作既是攻堅戰，更是持久戰”。目前我國地方債務風險防范化解取得階段性成效，守住了不發生系統性風險的底線，但從已落地的金融化債項目看，仍然存在一些現實困難與問題，相關體制機制有待進一步優化完善。

　　（一）以時間換空間，尚未實現對大規模存量債務本金的償還

　　當前金融化債的主要思路在于以時間換空間，通過創新金融工具對存量債務進行置換、展期、降息，從而在短期內延緩存量債務的流動性壓力，或在一定程度上壓降存量債務成本。但從本質上看，這種化債方式尚未實現對大規模存量債務本金的償還，主要是用新的低成本、長期限債務“替代”原有債務，重點解決的是當下短期債務風險的問題。

　　（二）往往需要專項政策支持，化債模式可推廣性有待提高

　　從上述已落地的項目看，金融化債呈現出“個案操作多、系統性解決方案少”的特點。多數成功的化債案例依賴于特定的專項支持政策、地域資源稟賦、區域內金融資源協調能力、企業自身特殊條件等，化債模式的普遍性、可復制性、可推廣性有待提高。相較于特殊再融資債券這類可以統籌全面鋪開的財政化債手段，金融化債個案式的解決方案尚未形成標準化、流程化的處理模式，也影響了化債規模與效率。

　　（三）影響金融機構資產質量，金融機構參與積極性有限

　　一方面，債務化解進程中，無論是采用展期、降息還是其他方式，作為債權人的金融機構，其相關利益均會受到不同程度的影響，進而帶來經營指標下滑、分支機構考核、經辦人員問責等壓力。另一方面，新參與的金融機構或會面臨抵押物難以達到內部風控標準等問題，可能會影響金融機構主動參與的積極性。

　　政策建議

　　一是加強制度設計，做好對債務本身的化解。當前地方債務化解的重點在于緩解流動性風險，避免出現債務違約。但隨著階段性目標的完成，政策應做好銜接與安排，進一步研究如何化解債務本身，并逐步縮減存量債務規模。例如，加強相關金融支持，進一步降低企業融資成本，提升企業盈利水平，進而增強企業償債能力；加快金融推動地方國企分類改革，特別是以債券融資等支持地方國企產業化轉型。

　　二是提升金融化債的市場化水平，減少外部影響。較之其他模式，金融化債更多應按照市場化方式推動，但目前已出現非市場化因素影響銀行等金融機構參與化債的現象。因此，建議一方面加強金融機構對項目的自主選擇，減少各種形式的外部影響。另一方面，應引導金融機構根據自身的風控標準進行項目審核，以此確定債務延長的期限、降息的幅度。此外，還應當加強對債務重組信用結構的市場化設計，確保重組后的資產質量。

　　三是增強各模式的可復制性，拓展金融化債的深度與廣度。建議逐步將35號文中涉及的化債模式從債務壓力較重區域向全國各省市延伸，從主要支持緩解2025年前的債務風險到按需適度延長政策期限。同時，要研究將存量債務展期重組等化債模式，從需要專項政策支撐，到按照市場化原則向有實際需求的區域拓展。優化債券市場“統借統還”管理機制，探索調整“統借”企業一般無存量債券等要求。

　　四是研究專項政策措施，鼓勵地方中小金融機構積極參與化債。城市商業銀行、農村商業銀行等地方中小金融機構因深耕當地，對區域的經濟發展、風險防控等更為了解，應當成為地方債務化解的主力。但受限于融資成本較高，達不到地方政府對化債的成本要求，地方中小金融機構參與債務置換、對存量債務降息的情況有限。可通過制定專項政策、地方政府進行貼息、監管部門支持發行長期低成本化債專項金融債券等方式，解決地方中小金融機構融資成本較高問題，積極支持地方中小金融機構參與化債。

　　五是做好風險隔離，避免化債過程中產生的“次生風險”。金融化債的本質在于采取金融手段緩釋、轉移債務風險，在此過程中要依托金融機構自身的風險控制體系，開展對風險的識別與防范。實踐中，要依據省情、市情、企情，一企一策，根據地方政府、企業的實際情況制定有針對性的化債方案，杜絕采用“一刀切”等手段造成風險防范化解中的“次生風險”。

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　　◇ 本文原載《債券》2024年8月刊

　　◇ 作者：天府信用增進股份有限公司總經理助理、首席分析師　蔡寧

　　天府信用增進股份有限公司業務發展部專員　鄭涵胭

　　◇ 編輯：王瓊　廖雯雯

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責任編輯：趙思遠