《中國金融》|黨領(lǐng)導下的財政與金融：歷史回顧與啟示

　　中國金融雜志 人行研究局課題組

　　在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導革命戰(zhàn)爭與進行社會主義建設(shè)的近百年歷程中，中央銀行與財政同為黨的兩個“錢袋子”，都是依托黨和國家信譽、代表黨和國家履職，為取得革命戰(zhàn)爭勝利和經(jīng)濟建設(shè)成就作出了重要貢獻。革命戰(zhàn)爭時期，黨領(lǐng)導成立了具有中央銀行性質(zhì)的金融機構(gòu)，承擔貨幣發(fā)行、代理國庫、票據(jù)貼現(xiàn)等職責，有效籌集和管理黨的資金，但也有過財政性貨幣發(fā)行導致嚴重通貨膨脹的歷史教訓。新中國成立后特別是改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟日益市場化、法治化和國際化，需要進一步厘清財政和中央銀行的職能邊界，建立現(xiàn)代財政制度和中央銀行制度，讓兩個“錢袋子”各司其職、相互配合，更加有效地發(fā)揮作用。

　　革命戰(zhàn)爭時期財政與金融工作

　　土地革命、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，我黨都設(shè)立了類中央銀行機構(gòu)，形成財政和中央銀行兩個“錢袋子”并立格局，共同保證革命戰(zhàn)爭資金供給。黨在各個根據(jù)地制定了稅收制度和財政法規(guī)，實行統(tǒng)一財政，改進稅收制度，財政收入有所增加。我黨還發(fā)行革命戰(zhàn)爭短期公債、經(jīng)濟建設(shè)公債等，籌集革命和建設(shè)經(jīng)費。但戰(zhàn)爭期間工商業(yè)發(fā)展受到影響，根據(jù)地財政十分困難，遠不能滿足革命斗爭的需要。類中央銀行機構(gòu)通過貨幣發(fā)行、代理國庫（協(xié)助發(fā)行公債）和開展商業(yè)銀行業(yè)務(wù)等籌集、管理經(jīng)費。

　　早在土地革命時期，1932年2月1日，我黨成立了中華蘇維埃共和國國家銀行（簡稱“國家銀行”）。1934年10月至1937年10月，國家銀行跟隨紅軍長征，在陜北改稱國家銀行西北分行。抗日戰(zhàn)爭時期，1937年10月，國家銀行西北分行改組為陜甘寧邊區(qū)銀行（簡稱“邊區(qū)銀行”）。解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)設(shè)立了華北銀行、北海銀行、西北農(nóng)民銀行等機構(gòu)，在各自地區(qū)發(fā)揮中央銀行的職能。1948年12月，華北人民政府決定將華北銀行、北海銀行、西北農(nóng)民銀行合并成立中國人民銀行。這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導建立全國統(tǒng)一的金融體系的開端，為財政和物價的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。

　　銀行負責發(fā)行貨幣和管理印鈔造幣機構(gòu)，籌集革命經(jīng)費，維護幣值穩(wěn)定

　　在根據(jù)地發(fā)行貨幣是黨領(lǐng)導下銀行機構(gòu)最重要的職能，調(diào)控貨幣發(fā)行數(shù)量是銀行為黨籌集和管理資金的重要手段。黨一直重視維護幣值穩(wěn)定，積極主動地進行貨幣和物價調(diào)控。但在財政極度困難的情況下，也出現(xiàn)了貨幣財政性發(fā)行，導致部分時期出現(xiàn)通貨膨脹。

　　土地革命時期，國家銀行在中央蘇區(qū)開展貨幣發(fā)行工作。其發(fā)行的貨幣包括銀元、銅幣和紙幣，分別由中央造幣廠鑄造和中央印刷廠印制。中央造幣廠由國家銀行管理，行長毛澤民指導了中央造幣廠工作。流通中的貨幣以紙幣為主，蘇區(qū)發(fā)行紙幣要求“至少有十分之三的現(xiàn)金，或貴重金屬或外國貨幣作為現(xiàn)金準備”，以保證紙幣與銀元兌換和幣值穩(wěn)定。然而，實踐中存在財政透支貨幣發(fā)行問題。黨認識到這一問題的危害，在1933年9月舉行的人民委員會會議上提出，國家銀行“在財政部監(jiān)督之下實行獨立，執(zhí)行銀行本身任務(wù)”，以加強貨幣發(fā)行的獨立性。1934年初，毛澤東在“二蘇大”上指出：“國家銀行發(fā)行紙票的原則，應(yīng)該根據(jù)于國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，財政的需要只能放在次要的地方”。

　　長征途中，國家銀行發(fā)行貨幣，注重貨幣信譽。為了使紅軍在長征路上能購買生活必需品和補充給養(yǎng)，又不使群眾受損失，銀行工作人員每到一個休整地就緊張地發(fā)行蘇幣，離開時再用銀元或手中掌握的當?shù)鼐o缺物資，將群眾手中的蘇幣收回來，保證全部兌現(xiàn)。在紅軍離開遵義時，銀行工作人員用銀元和食鹽等兌回尚未回籠的紙幣，“兌到將近天亮才結(jié)束”。

　　抗戰(zhàn)初期（1937~1940年），為維護抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，邊區(qū)內(nèi)流通國民黨政府發(fā)行的法幣，邊區(qū)銀行停止發(fā)行貨幣，主要業(yè)務(wù)是吸收存款，經(jīng)營光華商店、積累資金。針對法幣面額較大、不便找零的情況，邊區(qū)以光華商店名義發(fā)行代價券，滿足流通需要。1941年皖南事變后，國民黨停發(fā)八路軍軍餉，并加強軍事包圍和經(jīng)濟封鎖，邊區(qū)財政空前困難。1941年1月，陜甘寧邊區(qū)停止使用法幣，2月，邊區(qū)銀行開始自行發(fā)行紙幣（簡稱“邊幣”），在邊區(qū)內(nèi)流通。

　　邊幣發(fā)行實行總量控制，有物資作為保證，光華印刷廠負責印刷，印刷廠由邊區(qū)銀行直接領(lǐng)導。邊幣剛發(fā)行時，財政非常困難，發(fā)行的貨幣多用于政府和部隊經(jīng)費支出。邊區(qū)內(nèi)物價與貨幣發(fā)行量保持了同步變化。1941年上半年，邊幣發(fā)行快速增長，邊區(qū)物價上漲。邊區(qū)銀行行長朱理治認為，應(yīng)減少“財政拖累”，控制邊幣發(fā)行，邊區(qū)銀行通過調(diào)整邊幣發(fā)行速度、擴大其流通范圍、平衡進出口貿(mào)易等措施，使物價增速下降。1943年邊幣發(fā)行再度大幅增長，1944年邊區(qū)銀行停發(fā)貨幣，自7月1日起，陜甘寧邊區(qū)貿(mào)易公司商業(yè)流通券發(fā)行，以1：20的比價兌換邊幣，重建貨幣信用。隨著邊區(qū)經(jīng)濟逐漸實現(xiàn)自給，1944年邊區(qū)財政收入中稅收占比高達60%，對貨幣發(fā)行的依賴程度不斷下降。

　　解放戰(zhàn)爭時期，貨幣由各解放區(qū)分散發(fā)行走向中國人民銀行統(tǒng)一發(fā)行。起初，戰(zhàn)時貨幣發(fā)行仍存在財政透支現(xiàn)象，導致物價大幅上漲。1947年1月和9月，晉察冀邊區(qū)兩次財經(jīng)會議強調(diào)，要采取更慎重的貨幣發(fā)行方針，貨幣發(fā)行逐漸走向正軌。在統(tǒng)一貨幣的過程中，通過調(diào)劑發(fā)行數(shù)量，使鄰近區(qū)域物價與貨幣比價趨于一致，保障了各解放區(qū)貨幣有序走向統(tǒng)一。

　　代理國庫和公債發(fā)行，為黨有效籌集和管理資金

　　類中央銀行機構(gòu)代理國庫，健全了財政管理體系。土地革命時期，國家銀行成立后，便著手設(shè)計國家金庫制度，專設(shè)國庫科負責代理國庫業(yè)務(wù)。《臨時中央政府人民委員會關(guān)于國庫暫行條例》規(guī)定，國家金庫由國家銀行代理，總行、分行和支行分設(shè)總、分、支金庫，國家稅收及所有現(xiàn)金收入應(yīng)交給支、分金庫。這一制度有利于集中蘇區(qū)財政收入，避免財政收支混亂。抗日戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)銀行設(shè)有金庫處，代理政府金庫。1939年以前邊區(qū)銀行只負責代理金庫現(xiàn)金的出納管理，1939年后金庫實施銀行存款制，邊區(qū)政府存款如一般資金存入邊區(qū)銀行，作為邊區(qū)銀行營業(yè)資金，邊區(qū)銀行支付利息，可實現(xiàn)財政收入增值。解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)銀行辦理金庫收支，負責對各區(qū)財政收入支出的統(tǒng)收統(tǒng)支，有利于做好戰(zhàn)時財經(jīng)工作。

　　類中央銀行機構(gòu)代理公債發(fā)行和還本付息工作，增加財政資金來源。土地革命時期，中華蘇維埃共和國臨時中央政府三次發(fā)行公債解決財政困難，均由國家銀行代理發(fā)行，其中包括兩期“革命戰(zhàn)爭短期公債”，合計170萬元，以及一期“經(jīng)濟建設(shè)公債”，總額300萬元，國家銀行都高效、超額完成發(fā)行任務(wù)。抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)行了總額為500萬元“建設(shè)救國公債”，公債經(jīng)收機關(guān)為邊區(qū)銀行、光華商店及各分區(qū)縣合作社金庫。解放戰(zhàn)爭時期，各地銀行也負責公債發(fā)行工作，例如1946年，北海銀行發(fā)行救災公債9000萬元，幫助根據(jù)地恢復生產(chǎn)活動。

　　經(jīng)營存款、發(fā)放貸款，促進經(jīng)濟發(fā)展

　　土地革命時期，國家銀行經(jīng)營公私存款，鼓勵群眾儲蓄，提供低利貸款。由于戰(zhàn)時經(jīng)濟困難，群眾存款數(shù)額較小，國家銀行和信用合作社通過低利借貸，支持農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)。毛澤東在“二蘇大”上指出，“應(yīng)當盡量發(fā)揮蘇維埃銀行的作用，按照市場需要的原則，發(fā)行適當數(shù)目的紙幣吸收群眾的存款，貸款給有利的生產(chǎn)事業(yè)”。

　　抗日戰(zhàn)爭時期，邊區(qū)銀行積極開展存貸款業(yè)務(wù)，通過發(fā)放生產(chǎn)貸款支持經(jīng)濟建設(shè)。1943年大生產(chǎn)運動后，生產(chǎn)建設(shè)放款大幅增加，這是邊區(qū)銀行貨幣投放的方式之一，有助于提高邊幣威信，擴大其流通范圍。1942年12月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)高級干部會議上作《經(jīng)濟與財政問題》報告，指出“決定財政的是經(jīng)濟。未有經(jīng)濟無基礎(chǔ)而可以解決財政困難的，未有經(jīng)濟不發(fā)展而可以使財政充裕的”。邊區(qū)銀行通過發(fā)放貸款促進經(jīng)濟建設(shè)，貫徹執(zhí)行“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”的經(jīng)濟總方針，以解決財政矛盾，保障軍民需要。

　　解放戰(zhàn)爭時期，隨著認識的提高，各地銀行存放款業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，并能根據(jù)市場情況調(diào)整利息，對農(nóng)、工業(yè)確定不同的利息水平。銀行提供了大量農(nóng)業(yè)貸款，部分還采取實物貸放（主要是糧食）。1946年春，晉察冀邊區(qū)銀行發(fā)放農(nóng)貸500億元；1947年北海銀行發(fā)放農(nóng)貸32.2億元，占當年貸款總額的45.3%。

　　新中國社會主義建設(shè)時期財政與金融工作

　　新中國成立伊始，就確立財政和中央銀行兩個“錢袋子”并立格局。根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》，財政部和人民銀行均為政務(wù)院直屬單位，接受財政經(jīng)濟委員會指導。

　　人民銀行推動建立了統(tǒng)一的金融體系。人民銀行在各地迅速建立了分支機構(gòu)，構(gòu)建國家銀行體系；實現(xiàn)了全國貨幣的統(tǒng)一，成功治理通貨膨脹；通過“收存款，建金庫，靈活調(diào)撥”，控制貨幣發(fā)放、加強現(xiàn)金管理，爭取現(xiàn)金和財政收支平衡；打擊金銀外幣黑市，統(tǒng)一管理外匯，維持金融秩序。1950年3月，政務(wù)院指定人民銀行代理國家財政金庫。

　　1966年至1976年“文革”期間，我國經(jīng)濟建設(shè)遭到嚴重破壞，財政金融工作受到很大沖擊。1969年，人民銀行與財政部合署辦公，部分地方銀行并入了財政局或成立了財政金融局。人民銀行的信貸管理職能與各級財政的預算職能發(fā)生混淆，人民銀行更多被當作財政的會計、出納和資金管理機關(guān)，中央銀行“錢袋子”幾乎喪失控制信貸和調(diào)控貨幣的功能。

　　改革開放后，建立了中央銀行制度，人民銀行專門行使中央銀行職能。1977年11月，《國務(wù)院關(guān)于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》明確，“人民銀行總行作為國務(wù)院部委一級的單位，與財政部分設(shè)”，要求財政資金和信貸資金分口管理。1978年，人民銀行恢復了內(nèi)設(shè)司局和全國統(tǒng)一體系。隨著經(jīng)濟改革的推進，金融改革也逐步推開。中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國人民建設(shè)銀行和中國工商銀行等商業(yè)金融機構(gòu)陸續(xù)單獨設(shè)立。1983年，國務(wù)院正式確立中央銀行制度，人民銀行不再開展工商信貸和儲蓄業(yè)務(wù)。1993年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，明確在國務(wù)院領(lǐng)導下建立獨立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系。1994年，剝離人民銀行的政策性業(yè)務(wù)，成立三家政策性銀行。為理順貨幣政策與財政政策的關(guān)系，1994年、1995年分別停止財政部向人民銀行透支和借款，切斷了向財政供應(yīng)基礎(chǔ)貨幣的渠道。1995年3月18日，《中華人民共和國中國人民銀行法》審議通過，賦予了人民銀行法定的中央銀行地位和職能。人民銀行完善貨幣政策框架，不斷豐富宏觀調(diào)控手段，建立存款準備金制度，引入再貼現(xiàn)、公開市場操作、基準利率和“窗口指導”等貨幣政策工具，推進利率市場化改革。人民銀行專門行使中央銀行職能，為深化金融體系改革、促進市場經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)高增長發(fā)揮了重要作用。

　　總結(jié)與啟示

　　財政和中央銀行都是黨和國家的“錢袋子”，其職能和籌集資金的手段不同，相互補充和支持。財政部門負責通過稅收、公債發(fā)行等籌集資金。中央銀行負責貨幣鑄造、印制和發(fā)行，同時代理金庫，嚴格財政紀律。財政和中央銀行分工不同，但都是為黨和國家事業(yè)籌集和管理資金。財政和金融緊緊圍繞特定時期黨和國家的中心任務(wù)開展工作，作出了歷史性貢獻。

　　歷史經(jīng)驗表明，財政和中央銀行職責邊界清晰，中央銀行獨立執(zhí)行貨幣政策，有利于幣值穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展。反之，財政和中央銀行的職能邊界模糊，甚至財政凌駕于中央銀行之上，“大口袋里套小口袋”，就會出現(xiàn)貨幣超發(fā)和通貨膨脹。在財政與中央銀行合并成“一個口袋”的極端情形下，中央銀行作用實際上無從發(fā)揮。

　　中央銀行制度逐步完善，與改革開放進程及經(jīng)濟市場化、法治化、國際化趨勢相適應(yīng)。改革開放以來，在進行經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系進程中，財政與金融邊界日益清晰，中央銀行實施貨幣政策進行宏觀調(diào)控的能力不斷增強。黨的十九大以來，中國特色社會主義進入了新時代，需要加快建立現(xiàn)代財政制度和建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。為此，應(yīng)進一步厘清財政和中央銀行職責范圍，更好地發(fā)揮財政和中央銀行兩個“錢袋子”的作用，滿足新時期市場化、法治化和國際化的發(fā)展要求，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在當前復雜的國內(nèi)外形勢下，財政政策比貨幣政策更能直接對沖疫情影響，積極的財政政策要更加積極有為，可通過發(fā)債募集資金，中央銀行則通過貨幣政策工具維持穩(wěn)定的貨幣環(huán)境。基于特殊需要，中央銀行這個“錢袋子”也是黨中央、國務(wù)院可以直接調(diào)動的重要資源，與財政共同支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

　　（責任編輯  趙雪芳）

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責任編輯：張譯文