來源：證券時報

　　備受關注的新一輪金融監管機構改革終于對外披露了細節。根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的決議，國務院機構改革方案（下稱“方案”）包含13個方面的重大部署，其中，僅涉及金融領域的相關改革就有6大項。足見金融領域是此次機構改革的重中之重。

　　（作者：孫璐璐 程丹 賀覺淵 秦燕玲）

　　多位受訪人士表示，本次金融領域的改革進一步理順了監管體系，壓實各方責任，實現金融監管全覆蓋，既避免了重復監管，又填補監管空白，利于提升監管效率，將有效防范化解重大金融風險。

　　2008年全球金融危機是國際金融監管體系改革的分水嶺。危機發生后，越來越多的國家意識到現代金融體系風險易交織蔓延的特征，暴露出原有金融監管機制存在重大缺陷，隨之開展了大量金融監管改革的嘗試。

　　我國金融監管改革的步伐也從未停歇，從上世紀90年代開始人民銀行劃轉政策性銀行業務，證監會、保監會、銀監會相繼成立，形成“一行三會”格局；到2017年以來成立國務院金融穩定發展委員會，銀監會、保監會合并成銀保監會，形成“一委一行兩會”格局；再到今年將開啟的新一輪改革，都是適應經濟發展、社會進步的新要求而不斷進行的自我變革。機構改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要不斷進行調整。隨著金融監管機構改革的逐步落地實施，中國金融業也將踏上高質量發展的新征程。

　　組建金監總局統籌微觀審慎與行為監管

　　根據方案，在銀保監會基礎上組建國家金融監督管理總局（下稱“金監總局”），作為國務院直屬機構，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護；同時，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，證監會的投資者保護職責劃入金監總局。

　　國務委員兼國務院秘書長肖捷3月7日就方案向第十四屆全國人民代表大會作說明時指出，黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監管。

　　組建金監總局是為了解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題。

　　當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，國內外經濟金融環境發生深刻變化。銀保監會主席郭樹清曾撰文指出，現階段，中國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。

　　為應對新時期新形勢，郭樹清此前接受媒體采訪時曾透露，今年深化金融體制改革的重點任務之一是加強和完善現代金融監管，包括建立健全金融穩定發展協調機制，理順金融監管和風險處置的關系，完善“風險為本”的審慎監管框架等。

　　社科院金融研究所副所長胡濱表示，近十年來，金融監管理念已經發生了深刻變化，包括強化行為監管以及對存款人和金融消費者利益的保護，從強調微觀審慎監管向宏觀審慎監管與微觀審慎監管有機結合轉變，從原有的分業監管、機構監管向功能監管和穿透監管轉變，強化監管的統籌協調等。

　　但是，胡濱認為，目前我國對重大金融風險特別是系統性金融風險的監管協調仍不夠充分。盡管金穩委在監管協調方面已經發揮了重要作用，但中央與地方監管部門之間、監管部門與貨幣財政等相關政府部門之間、地方監管部門與其他地方政府部門之間協調不暢的現象尚未得到根本解決。

　　此次新設金監總局被看作是加強金融風險管理和防范處置的又一重大舉措，其統籌微觀審慎監管與行為監管職能的定位，與海外一些國家的“雙峰監管”模式有相通之處。

　　光大證券首席金融業分析師王一峰對證券時報記者表示：

　　在銀保監會基礎上組建金監總局，是落實將金融活動全部納入監管的具體舉措，體現出對金融活動全面監管、統一監管，既避免重復監管，又填補監管空白的綜合考慮。將央行對金控公司的日常監管職責，以及央行、證監會有關金融消費者及投資者保護職責都劃入金監總局，則強化了微觀審慎監管與行為監管的統籌。央行剝離出上述相關職責后，也可以更聚焦于貨幣政策和宏觀審慎政策的“雙支柱”管理框架。

　　建立金融消費者保護統一監管框架

　　強化金融消費者權益保護是金融監管改革中的一項重要內容，同時涉及機構監管與行為監管兩方面。不同于一般的商品，金融產品的專業壁壘高，所涉金額相對較大。“近年來，受宏觀經濟環境影響，金融產品違約時有發生，金融消費者投資受損嚴重，有的甚至血本無歸，引發眾多社會問題。”清華大學法學院教授施天濤說。

　　現階段，“一行兩會”均有專門的金融消費者權益保護部門。雖然近年來“一行兩會”圍繞懲處金融違法違規現象開展了協調一致的監管行動，但分業監管仍是主要方式。

　　全國人大代表、人民銀行武漢分行行長林建華指出，隨著金融市場創新發展，各領域間金融產品和服務界限日益模糊，僅靠分業監管會面臨監管重疊與監管真空并存、監管標準不夠統一、監管手段不夠豐富、監管合力有待提升等現實困難。

　　為加強金融消費者合法權益保護，統一規范金融產品和服務行為，根據方案，把央行對有關金融消費者保護職責，證監會的投資者保護職責劃入金監總局。這意味著，金監總局將同時承擔起金融消費者保護和投資者保護職能，實現機構監管和行為監管的統一。

　　在金融創新不斷推進、業務交叉型產品不斷出現的局面下，建立健全協調統一的監管體系至關重要。全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長付喜國表示，在金融創新不斷推進、業務交叉型產品不斷出現的局面下，需明確中央金融管理部門和地方金融監管部門等在金融消費者權益保護領域的監管職責與分工，共同規范市場主體經營行為。

　　在多位代表委員看來，通過組建金監總局，建立協調統一的監管體系，有利于更好保護消費者權益。接下來，還應該加強頂層設計，加快金融消費者權益保護統一立法。

　　施天濤強調，保護金融消費者不僅涉及金融行業的健康發展，更關系到社會穩定。“金融消費者的保護，需要立法機關、監管部門以及司法機關的共同努力。”

　　為此，在建立統一的監管體系的同時，林建華表示：

　　應當盡快制定《金融消費者權益保護法》，圍繞金融機構的行為規范、金融消費者的主要權利、金融消費者權益保護的監督管理、金融消費者自律組織的功能定位、金融消費爭議的解決途徑、法律責任等內容進行規范。付喜國還建議，接下來，要結合當前金融市場上對金融消費者合法權益侵害較大的行為類型，有針對性地設置法律責任，提高侵害金融消費者合法權益的違法違規成本，對影響金融消費者合法權益和金融市場秩序的源頭性問題重拳整治，強化威懾力。

　　資本市場更加受到重視

　　根據方案，證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。同時，由證監會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。

　　市場人士普遍認為，證監會調整為國務院直屬機構，提高了資本市場的地位，進一步凸顯了資本市場服務實體經濟的重要作用；債券發行審核統一劃歸證監會審核，改變了過去多頭監管局面，有利于債券市場更規范運行。

　　證監會從成立之日起，三十多年來同資本市場相伴相生，監管模式隨著市場的變化與時俱進。從國務院證券委與證監會并行，到國務院證券委退出歷史舞臺，證監會成為國務院直屬事業單位，負責全國證券期貨市場的監管，再到如今的國務院直屬機構，證監會在改革中發展，在促進市場平穩運行和防范化解金融風險方面發揮了巨大作用。

　　當前，要打造一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，證監會重任在肩，既要提升服務實體經濟的能力，為穩定宏觀經濟大盤貢獻力量，又要通過全面深化改革，完善適應不同類型企業的估值定價邏輯和具有中國特色的估值體系，讓參與市場的各方主體有獲得感。

　　“從證監會本次的調整來看，體現了國家對于證券監管工作和資本市場發展的高度重視。”南開金融發展研究院院長田利輝表示，證監會成為國務院直屬機構，有助于穩步提高直接融資比重，統籌多層次市場體系建設，統籌一二級市場動態平衡，進一步暢通“科技-產業-金融”良性循環，協調不同監管分工，推動政府行政管理和證券監管的提質增效。

　　本次改革還將企業債發行審核工作統一由證監會負責。

　　我國債券市場中，按發行主體分類主要包括國債、地方政府債，金融債，企業債和公司債。經歷了制度和市場不斷完善的歷史過程，形成了多頭監管的顯著特點，涉及央行、發改委、證監會、財政部等。

　　清華大學五道口金融學院副院長、金融學講席教授田軒表示：

　　先前的監管安排下，企業債由發改委審核，公司債由證監會審核，不同部門間，審核標準不統一，給套利者提供了操作空間，不利于債券市場合理正常發展，也不利于企業拓寬直接融資渠道。此次徹底將企業債的具體發行審核職責劃入證監會，意味著未來企業債和公司債將在規則層面進一步趨同，為債券市場健康穩定發展提供法治保障。

　　根據Choice統計，截至3月8日午間，市場存量企業債券共2624只，票價總額20138億元，存量公司債為11505只，票面總額98868億元。

　　據了解，企業債的發行人主要以國有企業為主。其募集資金用途應當符合國家產業政策，且主要用于基礎設施建設、固定資產投資、公益性事業等不同用途。一家評級機構的人士對記者表示，后續企業債的核心功能定位可能不會變，發行主體融資所發揮的特殊政策用途等仍然存在重要的價值。目前提及的是企業債發行審核的職責歸為證監會統一負責，對于后續企業債發行資金用途標準等條件是否也要調整，需要觀察后續相關政策變化。

　　地方金融監管局剝離“發展”職能

　　在本次金融監管機構改革中，地方金融改革涉及兩個方面，一是深化地方金融監管體制改革，另一個則是統籌推進央行分支機構改革。二者有著一定的內在聯系。

　　在深化地方金融監管體制改革方面，根據方案，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制；而原有的地方政府設立的金融監管機構則要求“專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子”。

　　這實際上是再次明確了在地方金融監管體系中，中央派出機構與當地政府的監管分工問題。這一表述延續了2017年第五次全國金融工作會議的定調，彼時明確“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任”。

　　王一峰認為，此次深化地方金融監管體制改革的亮點，在于將地方金融監管局此前負責的地方金融產業發展的職能剝離，回歸并聚焦監管的職責本源。

　　“以前地方金融監管部門由于加掛金融工作局、金融辦公室的牌子，既承擔當地的金融發展職責，又行使對‘7+4’類金融組織的監管職責。此次將發展和監管職能分離，避免既當‘運動員’，又當‘裁判員’。”王一峰稱。

　　地方金融監管局也是經歷過近二十年的改革變遷。進入21世紀，各地政府陸續成立地方金融辦公室，為當地企業提供對接資本市場等各類金融服務，后來個別地區嘗試由“辦”變“局”，如北京金融辦在2009年在全國率先升格為金融工作局，成為政府組成部門，改變了以往地方金融辦不在政府序列的狀況。2017年第五次全國金融工作會議后，地方金融監管改革拉開序幕后，各地陸續掛牌成立地方金融監督管理局，并加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子。

　　伴隨著地方金融監管局的成立，針對地方金融監管的部署明確了“7+4”類機構監管范圍，具體包括小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司7類金融機構，以及轄區內的投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所，以改變此前上述行業多頭監管、政出多門的分散格局。

　　在《黨的二十大報告輔導讀本》中，銀保監會主席郭樹清表示，我國絕大多數金融機構都是地方法人，其黨的關系、干部管理、國有股權監管、審計監察和司法管轄也都在地方，因此，必須進一步強化地方黨委對金融機構黨組織的領導，建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制。中央金融管理部門要依照法定職責承擔監管主體責任，派出機構要自覺服從地方黨委政府領導，積極發揮專業優勢和履行行業管理職責，共同推動建立科學高效的金融穩定保障體系，公開透明地使用好風險處置資金。

　　2021年12月底，央行發布《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》，首次明確了地方金融組織定義，明確地方金融監管規則和上位法依據，統一監管標準，構建權責清晰、執法有力的地方金融監管框架。

　　預料之中的央行分支機構改革

　　至于統籌推進央行分支機構改革，從公布的改革方案看并未超出預期。根據安排，調整央行大區分行體制，按照行政區設立分支機構。撤銷央行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。央行北京分行保留央行營業管理部牌子，央行上海分行與央行上海總部合署辦公。不再保留央行縣（市）支行，相關職能上收至央行地（市）中心支行。

　　央行大區分行的設立早在20年前。1998年，為增強制定和執行貨幣政策的獨立性和權威性，減少各方行政力量干擾，央行設立了九家一級分行（即大區行，下轄中心支行），一個大區行覆蓋多個省市，負責指導轄區內貫徹執行貨幣信貸政策，逐漸形成“總行—大區分行—中心支行—縣支行”的架構。

　　一央行分行人士對證券時報記者表示，恢復省級分行已醞釀多年，內部一些業務權限早已恢復到省會中心支行層面管理。此次改革的目的之一是解決大區行跨省管理半徑太大，無法及時有效了解各地情況；此外，恢復省分行也利于加強央行分支機構與當地政府、其他中央金融管理部門地方派出機構的溝通協調。

　　相對于恢復省級分行，縣支行的改革“動靜”會更大，這也是多年來持續熱議的改革熱門。根據《中國人民銀行2020年年報》，截至2020年末，央行系統在冊工作人員總數126715人，縣（市）支行43594人，占比達三分之一。

　　因此，改革方案中 “不再保留中國人民銀行縣（市）支行”短短14個字，背后卻意味著超4萬人的去留問題。

　　南方一縣支行人士對記者表示，縣支行承擔著經理國庫、管理現鈔流通、征信管理等職能，但這些業務在當下看確實都可以上收至地市中心支行統籌管理。近兩三年縣支行一級都沒有再招聘新人，內部對不再保留縣支行早有一定的預期。

　　根據改革方案，在深化地方金融監管體制改革方面，要“統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備”，多位受訪人士因此預計，央行縣（市）支行不再保留后，相關人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機構或地方金融監管部門，充實地方監管力量。

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責任編輯：張文