不只是央行的萬億級利潤 財政統籌資金手段有這些

　　作者： 陳益刊

　　[ 近年來，伴隨疫情影響、減稅降費等因素，財政收入持續下滑，收支矛盾不斷加大，所以如何統籌使用財政資源是一個高頻詞。近些年財政統籌資金使用力度加大，統籌的方法也在增多，其中就包括不常見的央行大規模上繳利潤。在近些年一般公共預算賬本中，經常可以看到動用萬億級結轉結余資金。 ]

　　為了支持企業減負和保障民生，緩解財政收支矛盾，根據2022年預算報告，今年財政部動用了特定國有金融機構和專營機構上繳利潤16500億元。

　　財政部有關負責人透露，安排特定國有金融機構和專營機構上繳利潤，是我國的慣例做法，也是統籌財政資源、跨年度調節資金的重要手段，其中包括人民銀行、中國煙草總公司、中投公司等。人民銀行透露，今年依法向中央財政上繳結存利潤超過1萬億元。

　　那財政究竟可以統籌哪些資金？財政統籌能力有多強？

　　詳解財政可統籌使用的資金

　　如果僅從今年預算報告看，簡單將2022年全國一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算（下稱“四本賬”）支出相加，財政支出總規模約50萬億元，當然剔除四本賬支出中重復部分，規模會略小，但財政可統籌使用資金的規模之大也由此可見，并且還遠非如此。

　　中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君教授告訴第一財經，所有的“政府收入”和“政府融資”都屬于可以動用的財政資源，即通常需要納入預算的公共資源。中國的財政資金來源相當多樣化，包括一般公共預算等“四本賬”、預算穩定調節基金、人民銀行和某些國企利潤等。從類別上看，不僅包括稅收收入和非稅收入，還包括債務和資產處置。

　　“非稅收入內容很雜，可以說不能納入稅收、債務、國有資產轉讓的權益性收益收入三類的，都可以歸為非稅收入，放在政府性基金預算中，比如這次的央行上繳利潤就屬于非稅收入，納入政府性基金預算中。”上海財經大學教授鄧淑蓮告訴第一財經。

　　前述特定國有金融機構和專營機構上繳利潤16500億元，也列入了中央政府性基金收入。

　　除了常規財政收入外，政府可統籌使用的資源也很大。以一般公共預算賬本為例，除了一般公共預算收入（以稅收為主）外，2019年、2020年和今年調入資金及結轉結余資金均超過2萬億元，比如今年約2.3萬億元。

　　中央財經大學預算管理研究所所長李燕教授告訴第一財經，近年來，伴隨經濟下滑、疫情影響、減稅降費等因素的疊加，財政收入持續下滑，收支矛盾不斷加大，所以如何統籌使用財政資源是一個高頻詞，包括四本預算的統籌協調、跨年度預算的統籌協調、各類收入及其統籌使用、財政存量資金的統籌使用等。近些年財政統籌資金使用的力度在加大，統籌的方法也在增多，其中就包括不常見的央行大規模上繳利潤。在近些年一般公共預算賬本中，經常可以看到動用萬億級結轉結余資金。

　　李燕解釋，結余資金是指年度預算執行終了時，預算收入實際完成數扣除預算支出實際完成數和結轉資金后剩余的資金，還有按規定一般公共預算、政府性基金預算連續兩年未用完的結轉資金也作為結余資金管理。結余資金可以通過補充預算穩定調節基金而后用于新的預算安排。

　　一般公共預算賬本收入中，從預算穩定調節基金，以及政府性基金和國有資本經營預算“兩本賬”中調入資金，也較為常見。比如今年中央財政的一般公共預算收入中，從中央預算穩定調節基金調入2765億元，從中央政府性基金預算和國有資本經營預算“兩本賬”分別調入資金9000億元和900億元。今年中央政府性基金預算調入資金規模大，跟前述動用特定國有金融機構和專營機構上繳利潤有關。

　　李燕表示，預算穩定調節基金起著“蓄水池”的調節作用，收入主要來自于超收收入和結余資金。為了加大一般公共預算統籌力度，政府性基金預算和國有資本經營預算都會有資金調入，且有相應的比例或法規要求。比如中央要求國有資本經營收益調入一般公共預算的比例到2020年要達到30%。這可避免國有資本經營收益在國有企業的體內循環，而更多地用于滿足一般公共需要，讓老百姓享受到國有經濟發展的成果。

　　鄧淑蓮表示，國有資本經營預算由國資委負責編制和執行，而國資委管理的國企只是我國全部國企的一部分。還有一部分國企是在國資委管轄范圍之外，比如特定金融機構歸財政部管。

　　動用央行等特定機構利潤

　　如果穿透調入或動用結轉結余資金等形式，來查看實質資金來源的話，今年中央財政通過動用特定國有金融機構和專營機構依法上繳近年結存的利潤，無疑是今年財政統籌工作一大亮點。其中，央行依法上繳超1萬億元利潤更是受到外界關注。

　　央行公開解釋，結存利潤主要來自過去幾年的外匯儲備經營收益，不會增加稅收或經濟主體負擔，也不是財政赤字。人民銀行依法向中央財政上繳結存利潤，不會造成財政向央行透支。結存利潤按月均衡上繳，人民銀行資產負債表規模保持穩定，體現了貨幣政策與財政政策的協調聯動，共同發力穩定宏觀經濟大盤。

　　李燕表示，實踐中我國的財政和金融之間有著緊密的聯系，改革開放初期曾有過財政出現虧空而向中央銀行借款進行彌補的情況，實際上就是透支，在財政資金不足的情況下，這種做法容易引起金融的不穩定，以及誘發通貨膨脹。所以后來的《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行不得對政府財政透支，也不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。在財政和央行之間的關系上則規定中國人民銀行每一會計年度的收入減除該年度支出，并按照國務院財政部門核定的比例提取總準備金后的凈利潤，全部上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補。

　　“央行向財政上繳利潤是符合法律及制度規定的，也是世界主要經濟體的通行做法，不會造成財政向央行透支。并且上繳利潤主要來自過去幾年的外匯儲備經營收益，是有保障的，并且這部分結存利潤是按月均衡上繳的，在實踐中財政支出也是逐月支出而不是一下子就花出去的，所以，根據我國的由中央銀行經理財政國庫的規定以及國庫單一賬戶的設置，這筆資金仍可存在于銀行體系中，也不會影響銀行的流動性以及金融的穩定。”李燕說。

　　王雍君認為，歷年預算文件一直沒有公布央行上繳利潤的詳細信息。央行上繳利潤本質上“不是彌補財政赤字”的融資，而是“政府財政收入”本身的組成部分，因為央行在現行體制下屬于政府部門。這筆上繳利潤對央行的財務狀況和運作會有影響，但不會影響“政府整體”的財務狀況和運作。

　　鄧淑蓮表示，不同于2020年發行1萬億元抗疫特別國債籌資方式，這筆資金需要償本付息。而央行等特定金融機構、專營機構、國企等上繳利潤，是政府以所有者的身份取得的收入，不增加社會負擔。

　　中國政法大學施正文教授告訴第一財經，這次動用央行等上萬億元利潤，其實就是動了部分政府“家底”。政府土地資產、國有資產等較多，也說明政府可動用資源多，包括財政政策仍保有空間，抗風險能力強，這也體現了社會制度的優越性。

　　多位專家建議，應該進一步加大預算公開透明度，讓老百姓更清晰地讀懂相關統籌資金來龍去脈，便于接受社會監督。

　　近些年各地都在推動建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，以全面準確反映政府財務狀況和運行情況，向社會公開完整的政府“家底”，提升財政財務管理水平、提高財政透明度等。

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責任編輯：趙般嬌