遼寧大學(xué)地方財政研究院院長、中國新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇成員王振宇

　　新浪財經(jīng)訊 由中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院，中國人民大學(xué)國際貨幣研究所（IMI），中國新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇主辦的“中國新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇一季度峰會暨貨幣金融圓桌會議”于2018年4月1日在北京舉行。遼寧大學(xué)地方財政研究院院長、中國新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇成員王振宇出席并演講。

　　王振宇強調(diào)，期待我國稅收體制回歸分稅制軌道，在他看來，國稅地稅合并的理由很現(xiàn)實，體現(xiàn)了問題導(dǎo)向，主要基于納稅人、經(jīng)濟性、技術(shù)性等考量，似乎忽略了政府間財政關(guān)系這一重要維度。當(dāng)然，國地稅合并在一定程度上可以改觀分稅制以來地方政府無效的稅收競爭（如拉稅、轉(zhuǎn)稅、協(xié)稅、先征后返等），但這樣也可能不利于調(diào)動地方政府積極性，從而有效競爭不足，甚至出現(xiàn)“道德風(fēng)險”問題。

　　此外，他還認(rèn)為，稅制改革應(yīng)是多方參與的公開民主機制，無代表無稅收。本來，財稅體制改革也是一個委托-代理、公共選擇、達(dá)成最大公約數(shù)的博弈過程。但從新《預(yù)算法》三審、四審開始，就一直處于小范圍、體制內(nèi)“征求意見”的半保密狀態(tài)，雖說預(yù)算法修正案得以高票通過，但預(yù)算法實施條例至今尚未出臺。就連中央審改組審議通過的深化財稅體制改革總體方案至今還未公開發(fā)表。等等，這樣的財稅體制方案比比皆是，特別基于地方視角，基層更無話語權(quán)而言。由于缺乏一個有效的廣泛參與、科學(xué)民主化過程，錢穆“制度陷阱”現(xiàn)象特別突出。為此，強烈建議由“神秘”轉(zhuǎn)化為“公開”，由衙內(nèi)“處長”決策轉(zhuǎn)化專家、地方廣泛參與的民主科學(xué)決策，從根本上解決兩個一公里和政策短命、不斷解釋補充的問題。

　　以下為演講實錄：

　　王振宇：財政制度是一個國家最為重要的制度安排，也是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。對標(biāo)“全面深化財稅體制改革”、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的總體要求，當(dāng)下的改革存在諸多不盡如人意之處，期待進(jìn)一步深化。

　　第一，期待回歸分稅制軌道。1980年代我國財政體制不斷在不同形式的“包干制”轉(zhuǎn)換，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的財政特別是中央財政“危機”，1994年分稅制財政體制的正確選擇，徹底改觀了這一局面。由于受時點條件限制，存在先天先天不足，分稅制成為一盤沒有下完的棋。其后的改革一直處于改革不足的狀態(tài)。

　　梳理十八大以來的文獻(xiàn)，只有2014年新修訂的預(yù)算法有一處表述（第十五條，國家實行中央和地方分稅制），而在新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，將省及省以下國地稅合并，新組建的地方稅務(wù)機構(gòu)實行以中央為主、地方為輔的垂直管理模式。雖說從技術(shù)手段上，可以確保地方政府財稅收入利益，但一級地方政府缺乏收入組織權(quán)的分稅制卻是中國特色。

　　選擇分稅制財政管理體制的國家，組建兩套征管機構(gòu)是標(biāo)準(zhǔn)配置，而沒有地方稅務(wù)征管機構(gòu)的分稅制體制或許不只是“合并”那么簡單，是不是必要條件呢。合并的理由很現(xiàn)實，體現(xiàn)了問題導(dǎo)向，主要基于納稅人、經(jīng)濟性、技術(shù)性等考量，似乎忽略了政府間財政關(guān)系這一重要維度。

　　當(dāng)然，國地稅合并在一定程度上可以改觀分稅制以來地方政府無效的稅收競爭（如拉稅、轉(zhuǎn)稅、協(xié)稅、先征后返等），但這樣也可能不利于調(diào)動地方政府積極性，從而有效競爭不足，甚至出現(xiàn)“道德風(fēng)險”問題。

　　20世紀(jì)70-80年代，意大利曾出現(xiàn)了逆分稅制改革，使得地方政府財政脆弱、自給率低、依賴程度高、預(yù)算赤字及債務(wù)膨脹等問題，迫使其在90年代（1993年）選擇分稅制改革。本人長期在地方政府財政部門工作，另一個研究方向為地方財政，其間的體味更為直觀。分稅制是處理政府間財政關(guān)系最為有效的實現(xiàn)形式，20多年來我們從該體制中享受到巨大紅利，所以沒有理由簡單放棄，也沒有比分稅制更好的可替代方案。

　　假定簡單放棄再重新選擇，可能所付出的改革成本會更大，也會貽誤改革時機。為此，一個基本建議是整個財稅體制改革務(wù)必在分稅制框架上進(jìn)行整體設(shè)計，決不能因為改革不足而引致的矛盾和問題歸罪于分稅制，切忌矯枉過正、舊體制簡單復(fù)歸的問題。

　　第二，期待強化頂層設(shè)計。以往的改革，大都停留在部門層級上，如教育事權(quán)改革由教育部負(fù)責(zé)，民政事權(quán)由民政部負(fù)責(zé)，以此類推。長期形成的中國特色“條塊”結(jié)合治理模式短期內(nèi)難以改變，所以要把握好“條塊”的邊界。以部門為主導(dǎo)或者財政部會同其他部門的設(shè)計形式需要改革，要引入第三方專家設(shè)計機制，跨越部門主導(dǎo)設(shè)計的狹隘性，這樣的設(shè)計才會更加公平。

　　財稅體制改革是個自上而下的頂層設(shè)計過程，所以頂層設(shè)計必須高屋建瓴，要從以往的帕累托改進(jìn)過渡到卡爾特標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)“零基改革”，如果不突破既得利益，繼續(xù)選擇增量改革模式，其邊際效益會越來越低，甚至產(chǎn)生負(fù)向激勵，為此要突破過分部門主導(dǎo)模式，也不能采取“現(xiàn)行做法+轉(zhuǎn)移支付”的簡單文本化形式。

　　第三，期待遵循國際規(guī)則和充分考量現(xiàn)實國情。1994年財稅體制改革時，曾提出要構(gòu)建流轉(zhuǎn)稅、所得稅雙主導(dǎo)形式，20多年過去了，間接稅的主導(dǎo)地位依然堅挺。梳理一個時期以來的個稅數(shù)據(jù)，一旦占稅收的比重為7%左右的時候，就啟動扣除標(biāo)準(zhǔn)改革，2017年個稅總量1.2萬億元，其中工資薪金所得占60%。我們一直倡導(dǎo)啟動消費需求，其實消費稅總量僅為1萬億元。在1880年-1920年的美國進(jìn)步時代，除了引入了現(xiàn)代預(yù)算制度之外，另一項重要改革就是引入了所得稅制度。

　　間接稅的優(yōu)點是易于征管、做大財政蛋糕，但其累退性特征十分明顯，去年曹德旺、宗慶后抱怨中國的營商成本高，稅負(fù)沉重，當(dāng)然有計算口徑問題，但達(dá)成的一個重要共識是因流轉(zhuǎn)稅的主體地位實體經(jīng)濟的宏觀稅負(fù)并不低，還有壟斷公用事業(yè)“價格改革”滯后，對生產(chǎn)者而言，所有稅費都是成本，從國家層面一直強調(diào)振興實體經(jīng)濟，效果不夠理想的一個重要原因在于稅制。

　　如果沒有生產(chǎn)者，都用足投票，出現(xiàn)大量“裸商”現(xiàn)象，后果更可怕。賈老師有篇文章提及了稅收厭惡概念，直接稅的“痛苦指數(shù)”的確很大，征管成本也高，但其最大優(yōu)點就是“累進(jìn)性”。所以，王紹光先生將其概括為“美國進(jìn)步時代”，以此贏得了美國一百多年來的相對穩(wěn)定與繁榮。

　　本人所在的遼寧省，當(dāng)下面臨的支付風(fēng)險就是確保養(yǎng)老金及時足額發(fā)放，人均2300元/月（2005年以來連續(xù)14年提標(biāo)），隨著時間的推移，可能在拖垮地方財政甚至整個國家財政，究其根源在于養(yǎng)老保險制度供給太落后了，本人概括為“舊制度與新矛盾”，1999年設(shè)計的基本養(yǎng)老保險制度與2018年現(xiàn)實形成了天然之別。要按照構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的總體要求，加快從自有財政（計劃經(jīng)濟時期。貨幣性增長）、租金財政（第三財政）過渡到稅收（財政）國家，從間接稅過渡到間接與直接并重、從生產(chǎn)流動環(huán)節(jié)過渡到所得持有環(huán)節(jié)、從以“物”環(huán)節(jié)過渡到“物”“人”并舉、從中央主導(dǎo)過渡到中央與地方雙驅(qū)動模式。特別是一些涉及民生領(lǐng)域的改革，務(wù)必考量中國國情特別是地方財政承受能力，要保基本、講機制、可持續(xù)、防風(fēng)險，謹(jǐn)防陷入高福利陷進(jìn)。

　　第四，期待多方參與公開民主機制，無代表無稅收。本來，財稅體制改革也是一個委托-代理、公共選擇、達(dá)成最大公約數(shù)的博弈過程。但從新《預(yù)算法》三審、四審開始，就一直處于小范圍、體制內(nèi)“征求意見”的半保密狀態(tài)，雖說預(yù)算法修正案得以高票通過，但預(yù)算法實施條例至今尚未出臺。就連中央審改組審議通過的深化財稅體制改革總體方案至今還未公開發(fā)表。等等，這樣的財稅體制方案比比皆是，特別基于地方視角，基層更無話語權(quán)而言。由于缺乏一個有效的廣泛參與、科學(xué)民主化過程，錢穆“制度陷阱”現(xiàn)象特別突出。為此，強烈建議由“神秘”轉(zhuǎn)化為“公開”，由衙內(nèi)“處長”決策轉(zhuǎn)化專家、地方廣泛參與的民主科學(xué)決策，從根本上解決兩個一公里和政策短命、不斷解釋補充的問題。

　　第五，期待同步考量至省以下各個層級。1994年以來的財稅改革只局限于中央與省區(qū)政府之間，而省以下只是原則性要求，賦予了省級政府充分自主權(quán)，對省級政府而言，又會參照中央的模式，進(jìn)行省對市的改革，以此類推，簡單效仿，抓好放壞，而到縣鄉(xiāng)這一層面，還是摸著石頭過河，不斷地“翻燒餅”。如省直管縣、鄉(xiāng)財縣管，近十多年來一直處于不確定、折騰狀態(tài)。整個財稅體制改革已步入帶深水區(qū)，牽涉到諸多利益關(guān)系的調(diào)整，如果繼續(xù)進(jìn)行選擇性、簡單化改革，回避改革的核心、關(guān)鍵，其結(jié)果只能是改革流于某種形式化的轉(zhuǎn)化。所以，深化財稅體制改革的總體設(shè)計，務(wù)必向下延伸，否則會降低整體改革效果。

　　第六，期待向綜合配套改革有效推進(jìn)。當(dāng)下有個改革傾向，就是要通過財政改革的倒逼機制來推進(jìn)其他領(lǐng)域，簡單的做法就是“斷供”。想起來容易，但做起來難上加難。改革開放以來，財稅體制改革一直扮演著“急先鋒”的角色，并在不同歷史時期發(fā)揮著重要作用。財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步“政”是繞不過去的。而長期模糊的政府、市場與社會邊界需要理清，政府間職能同構(gòu)、“上下一般粗”的問題需要區(qū)分，政府級次與財政級次的有效銜接需要回答，價、稅、財改革聯(lián)動需要提速，財稅體制法治化、民主化、公開化的進(jìn)程需要推進(jìn)，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分需要加快，財稅體制改革與司法體制、社保體系改革需要相互銜接，財稅體制與金融體制、計劃體制改革需要合理搭配等。所有這些，僅靠以往的財政“單邊主義”方式，明顯出現(xiàn)了“越位”的問題。為此，新一輪財稅體制改革要著眼于全局和長遠(yuǎn)，亟須摒棄部門利益、地方利益思維，有效達(dá)成改革共識，務(wù)必有序均衡推進(jìn)。

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責(zé)任編輯：梁斌 SF055