炒股就看金麒麟分析師研報，權威，專業，及時，全面，助您挖掘潛力主題機會！

　　一、健全財政與功能財政的歷史交鋒

　　任何關注過去幾年財政政策辯論的人都會注意到，在那些認為財政政策可以有效應對經濟衰退的人群中，有兩個截然不同的陣營。少數人認為財政政策不受預算約束，只要政府以本國貨幣借款，現有債務并不會限制其推動經濟充分就業的能力。大多數人則認為政府受到有約束力的預算限制，雖然調整支出和稅收原則上可以用來實現充分就業，但在政府債務水平已經很高的情況下，這樣做是不可能的，也是不可取的。因此，保持充分就業的任務應該留給貨幣政策。

　　在經濟思想史上，第一種觀點被稱為“功能財政（Functional Finance）”，而第二種觀點則被稱為“健全財政（Sound Finance）”。

　　自中世紀末開始，隨著政府債務的發展，西方國家逐漸形成了一種旨在確保還款來源和償付國家債務的流行思想。這一思想被稱為健全財政，它的基本內容包括：國家的財政管理和家庭的財務管理是一樣的，如果政府入不敷出，國家的財力就會出現困難；政府應該保持財政平衡，預算規模要小，政府支出應該節儉；政府債務是留給子孫后代的負擔。因此，健全財政要求：平衡預算；通過征稅來彌補赤字；削減政府債務等等。

　　隨著古典經濟學的發展和完成，健全財政思想逐步得到理論上的強力支撐，成為凱恩斯革命前西方財政思想史上占據絕對支配地位的正統思想。

　　凱恩斯革命發生后，在關于如何讓經濟體走出大蕭條的辯論中，經濟學家阿巴·勒納于1943年在《功能財政和聯邦債務》一文中正式提出“功能財政”。他認為，自由放任的經濟政策類似于駕駛一輛沒有方向盤的汽車，這輛汽車行駛在筆直寬闊的公路上，每當汽車撞上公路邊緣時，便彈向道路的另一邊，不斷反復，其自然結果是經濟持續崩潰。因此他認為，是時候讓政府采取凱恩斯主義的經濟政策了，在這種政策框架中，功能財政成為政府手中的方向盤，以保持經濟平穩運行。

　　功能財政的中心思想是：政府的財政政策、財政收支和貨幣控制都應只著眼于它們對經濟的影響，而不是考慮一些抽象的道德前提，如預設性地認為赤字、債務和擴張性貨幣政策本質上是壞的。在此基礎上，勒納進一步將功能財政思想細化為三條規則：

　　第一，政府的財政責任是調整總支出以消除失業和通脹，當支出太低時使用政府支出，當支出太高時使用稅收；

　　第二，政府通過發行政府債券或債券回購，調整公眾持有的貨幣和債務，以實現能夠帶來最合意的投資水平的利率；

　　第三，當政府入不敷出時，則印鈔來滿足支出缺口，如果收入大于支出，則銷毀貨幣或貯藏貨幣。

　　這樣，勒納開啟了與健全財政完全不同的財政觀。根據功能財政的觀點，貨幣主權政府作為貨幣的壟斷發行者與私人部門作為貨幣的使用者，二者之間存在著本質上的差異。以家庭或企業來類比政府，以“私人金融或財務”（private finance）來套用“公共財政”（Public Finance），以私人債務管理來要求公共債務管理，這種做法是不恰當的。

　　私人部門應是“量入為出”，這是因為私人是花自己掙的錢；而政府部門則是“量出為入”，只要政府部門花出去的錢有利于促進長遠的增長，未來的稅基就會增加。因此，不論政府財政賬戶的結果如何，無論是盈余、赤字還是平衡都無關緊要，它們是政府為了實現充分就業和物價穩定必須出現的結果，單個年度或者任何其他時期的財政平衡都不應該成為政府財政追求的目標。

　　當然，功能財政中最 “離經叛道”的部分即是認為政府入不敷出時，應該果斷地印鈔，這也常常被人誤解為功能財政忽視隨意印鈔給經濟帶來的破壞性影響。但事實上，功能財政并不支持政府無條件地印鈔為赤字融資。勒納強調，功能財政的使用有著經濟學前提，即只有在失業導致有效需求不足時通過政府印鈔來創造需求，通貨膨脹時則要收回或者銷毀貨幣來抑制過度需求。

　　二、功能財政在美國的實踐

　　經濟學家弗里德曼說過一句著名的話：“從某種意義上說，我們現在都是凱恩斯主義者；從另一個意義上講，沒有人再是凱恩斯主義者。”這句話同樣適用于功能財政。

　　盡管由于財政政策的政治性、政府認識問題和執行政策之間的滯后性等多種原因，“功能財政”一詞，隨著凱恩斯經濟學的式微已從宏觀經濟學教科書中消失，但其在宏觀政策經濟學家中的影響仍在繼續。事實上，無論何時、何地、何種類型的政府，都會實施某種形式的功能財政。

　　以次貸危機引發的大衰退為例，2009年1月奧巴馬政府就職后，為了應對金融危機，奧巴馬以擴張性的財政政策和寬松的貨幣政策振興經濟，美國的財政赤字率從2008年的3.12%快速抬升至2009年的9.78%。一方面，實行結構性減稅，對低收入家庭減稅，并對企業增加就業崗位進行減稅。另一方面，增加政府在社會福利和教育、科研等方面的開支，加大基礎設施建設投入。2009年2月，奧巴馬簽署了為期兩年的實際投資規模達7830億美元的《經濟復蘇與再投資法》，主要涉及新能源、基建、通信、制造業等行業。

　　然而，大衰退之后的復蘇是一條坎坷的道路。在之后的幾年里，美聯儲、尤其是國會過早宣布取得勝利。在失業率居高不下、家庭財務脆弱的情況下，國會甚至采取了“緊縮”政策來減少聯邦債務，后來美聯儲又過早加息，其結果是漫長而痛苦的復蘇，給經濟增長造成了創傷。

　　如果說大衰退時期財政政策存在應對不力的教訓，那么2020年面對新冠疫情帶來的經濟影響，美國推陳出新出臺的財政應對之策，充分體現了立法速度更快、資金規模更大、覆蓋面更廣的特征。

　　2020年3月，海外疫情開始迅速蔓延，并導致經濟活動逐漸停擺。美國在一個月內推出了三次經濟救助法案，其中2020年3月通過的《新冠肺炎救濟、救助和經濟安全法案》（CARES法案）提供了超過2萬億美元的經濟救助，是2009年出臺的一攬子計劃的兩倍。據統計，各項救助計劃使一年內的財政援助總額達到5萬億美元左右，接近美國GDP的四分之一。家庭部門獲得了其中的1.8萬億美元，占比超過三分之一；企業獲得1.7萬億美元，占比也為三分之一。其他的救助計劃則被重點用在醫療以及受疫情影響較重的行業，比如說交通運輸。

　　財政資金的大規模支持保住了就業與民生，避免了需求崩潰，使美國經濟走上了更快的復蘇之路。但同時導致赤字率居高不下，2020和2021連續兩年的財政赤字升至GDP的16%左右，政府債務余額上升了20%，2021年底接近30萬億美元。對于政策制定者來說，美國財政政策的實踐開始放松財政平衡的限定，著眼于財政運行的現實效果，帶有濃厚的功能財政色彩。

　　三、反思財政政策

　　歷史上，宏觀經濟學和貨幣財政政策經歷了大蕭條、大滯脹、大緩和等多輪周期輪回。在2008 年全球金融危機爆發前，經濟學界的普遍共識是，財政政策的主要作用不在于物價穩定或產出穩定，而在于實現長期的可持續、包容性增長，只有貨幣政策才能真正實現最佳產出和就業水平。

　　然而，在2008年應對金融危機和2020年應對新冠疫情時（即所謂的大衰退和大隔離時期），貨幣政策受制于零利率下限，財政政策卻在穩定宏觀經濟方面發揮了關鍵作用，其力量和靈活度遠超人們以往能夠想象的程度，讓財政政策進入了一個“勇敢新世界”。

　　標準的宏觀經濟思維認為，雖然總需求在短期內起主導作用，但總供給（幾乎不受財政政策的影響）在長期內起主導作用，也就是一個國家在其擁有的人力、資源、資本、技術的基礎上能夠生產的商品和服務，決定了經濟的長期趨勢。因此，經濟具有經濟學家所說的“自然利率屬性”：財政和貨幣政策對產出的影響隨著時間的推移而消失，產出最終不受影響。

　　但近十五年來功能財政的實踐經驗表明，可能需要重新思考這個問題的結論。如果財政刺激通過增加總供給對產出留下永久的印記——也許是通過吸引更多的人加入勞動力隊伍，或者通過引導更多的資本形成，或者通過鼓勵更多的創新，從而加快生產率的增長，那么財政擴張的有益效果將是永久性的，而不是暫時的。

　　美國財政部長珍妮特·耶倫，在一次演講中曾對此提出了假設：是否有可能通過財政政策擴張實現以上效應，也就是通過一段時間的需求過熱（high pressure economy），來促進供給增加。例如對企業而言，收入增加、對未來預期穩定，那么資本開支自然也會增加，帶來更多的創新和優化。再比如勞動力維度，就業市場繁榮可以推動人力流動，促進形成更高效的技能-崗位匹配，從而提升勞動生產率。這一假設引申出的政策選擇就是：迅速采取積極行動應對經濟衰退，并且在危機后的復蘇期，政策應該繼續保持寬松。面對危機，美國正是通過這種方式向脆弱的家庭和企業伸出援手，實現了需求和供給的正反饋，刺激經濟走出了衰退。

　　不可否認，大規模的財政刺激政策離不開大幅增加支出，此舉會導致巨額的預算赤字和高企的政府債務水平，這也是傳統經濟思維深感憂慮之處。對此，理論界存在著廣泛的爭議和辯論。

　　一種反思認為，古典“健全財政”（sound finance）原則將公共財政視作私人財務，夸大了財政赤字的重要性。事實上，在現代貨幣體系之下，財政支出意味著貨幣的創造和注入，征稅意味著貨幣的回籠和毀滅，財政赤字因而意味著貨幣的凈創造和投放。作為貨幣主權政府部門的一種特殊收支狀況的財政赤字，既是一種正?，F象，又具有可持續性，政府不能僅僅因為出現了財政赤字，就像私人部門那樣縮減開支，完全沒有必要對其“談虎色變”。

　　關于債務，經濟學家萊因哈特和羅格夫提出的債務與GDP之比目標，曾為美國和歐洲的緊縮措施提供了理論依據。但政府開支削減減緩了復蘇，并導致民眾福利和經濟增長受到持久損害。

　　近年來，中間派經濟學家不再局限于債務水平，而開始關注相對于GDP的償債能力和債務可持續性。這涉及政府的融資成本和經濟增長的平衡，如果國債收益率低于GDP增速，政府通過舉債來增加需求就具有可持續性。這意味著政府部門增加借貸帶來的償付壓力較輕，且政府債務水平隨著經濟增長被稀釋，長期的債務可持續性有保障。

　　其他更偏左的經濟學家，如現代貨幣理論領袖凱爾頓認為，一國必須償還債務，但不必還清債務，債務水平不應該成為財政政策的約束。相反，真正對財政政策構成限制的是資源約束和通脹水平，赤字支出和債務可能會持續下去，直到經濟開始過熱。

　　四、中國經濟穩增長需要功能財政

　　近一個世紀前，著名經濟學家約瑟夫·熊彼特曾寫道，“一個民族的精神、它的文化水平、它的社會結構……所有這些以及更多的東西，都被寫進它的財政史之中……公共財政是研究一個社會的最佳出發點之一。”

　　在中國，平衡財政、量入為出等健全財政思想古已有之?？鬃泳驮岢鲞^“道千乘之國，節用而愛人”的財政思想。解放戰爭時期根據地的經濟管理實踐使得平衡財政、避免財政透支成為占據正統地位的金融思想。計劃經濟時期對財政赤字的認識也較為保守，“既無外債，又無內債”一度被視為社會主義制度的優越性。改革開放后，隨著對財政收支平衡和赤字認識的深化，以增發國債實為擴大財政赤字為標志，我國正式啟動了積極的財政政策。

　　近年來，在人口老齡化、疫情沖擊和需求不足等多種因素作用下，經濟增速逐漸下行，國內關于提升對債務和赤字的容忍度，實施大規模財政刺激的呼聲日益高漲。然而，囿于“量入為出，以收定支”等傳統財政思想，財政政策過于強調財政平衡，過于強調控制赤字率和債務比率，積極的財政政策如何更有作為成為廣泛爭議的話題。

　　當前的經濟形勢雖然制造業基本穩定，進出口貿易比較正常，但居民和企業預期不足、信心不足、消費不足、民間投資不足。從主要經濟指標來看，6月份PPI同比下降5.4%，創2015年12月來最大降幅，也是連續第9個月同比下降。在經歷兩個月的微弱增長后，6月CPI同比持平。在社會融資層面，經季度調整后的6月新增人民幣貸款約1.2萬億，下降趨勢較為明顯。從貸款內部結構看，“企業強、居民弱”的結構沒有明顯改變甚至有所加強。

　　這種分化可能反映了當前宏觀政策的尷尬：盡管針對供給端和企業端推出了大量針對性措施，但在家庭部門消費需求疲軟的背景下，這些措施并未能有效改善企業的財務狀況。而家庭部門由于收入增長預期下降等因素，又不愿意將存款轉化為消費（無法使家庭存款變為企業存款）。最終的結果是家庭和企業的良性收支循環無法建立，居民較強的“預防性儲蓄”需求，成了吸收財政和貨幣政策的“流動性陷阱”?？紤]到社會預期的自我強化特性和國際地緣政治的復雜性及不確定性，下一步經濟發展可能會更加困難。

　　在有效需求不足，就業市場低迷，經濟面臨嚴重的通貨緊縮威脅時，財政政策可以成為穩定市場預期的重要手段。當前亟需擺脫傳統財政思想和觀念的束縛，通過市場友好型的財政擴張政策來刺激投資，提振消費，降低信心不足對實體經濟和風險資產的沖擊。在最被需要的時候，財政政策的力量是最大的，貨幣主權政府具有遠超傳統觀念想象的更大的財政空間。

　　有人擔心，擴張性的財政政策會否引起通貨膨脹呢？但正如營養不良的人眼下不需要擔心肥胖癥一樣，中國經濟目前處于就業不充分、經濟增速低于潛在經濟增速的階段，通脹并不是目前的約束條件，此時需要通過政府擴大財政赤字，央行擴表予以配合，而不應被傳統的“預算約束”自縛手腳。

　　具體而言，可適時調整預算增加赤字，全國財政赤字率考慮提高3個百分點以上，按今年GDP預計規模，赤字可以增加4萬億元以上。增加的財政收入一部分可用于面向中低收入群體的轉移支付，增加教育和醫療等公共服務保障支出，將失業年輕人納入社會保障體系，提升旨在鼓勵生育的補助力度。這些政策措施有利于促進消費，彌合收入差距，解決人口挑戰，激發短期和中長期的經濟增長潛力。增加財政收入的大部分可以轉移給地方，緩解地方財政困難，阻斷地方政府收入下降與投資下滑的負向反饋。

　　勒納在《功能財政和聯邦債務》的結尾寫道，“……如果相信這些理論的人不使用功能財政，從長遠來看，他們將無法與使用功能財政的對手競爭。”對中國經濟而言，是到了擁抱和推動功能財政，釋放財政力量的時候了！

　?。ㄗ髡呤〇|輝為復旦大學國際金融學院教授）

海量資訊、精準解讀，盡在新浪財經APP

責任編輯：何松琳