羅志恒:三中全會財稅體制改革的三條主線和邏輯

羅志恒:三中全會財稅體制改革的三條主線和邏輯
2024年07月24日 11:39 界面新聞

文丨羅志恒(粵開證券首席經濟學家、研究院院長)

  一、三中全會財稅體制改革相關內容的三條主線

  自2023年12月中央經濟工作會議提出“謀劃新一輪財稅體制改革”以來,財稅體制改革備受社會各界關注,《決定》為財稅體制改革指明了方向。深化財稅體制改革,既是緩解當前財政收支矛盾、減輕地方財政運行壓力、重塑地方政府激勵約束機制的重要舉措,也是增強中長期財政可持續性、提升財稅體制服務高質量發展的效能的重要抓手,更是推動國家治理能力與治理體系現代化進而實現中國式現代化的重要途徑。《決定》提出要“健全宏觀經濟治理體系”“統籌推進財稅、金融等重點領域改革”“深化財稅體制改革”,并從健全預算制度、健全稅收制度和完善中央與地方財政關系等三大方面,詳細部署了未來五年深化財稅體制改革的重點任務和方向。

  整體看,《決定》關于財稅體制改革相關內容有三條主線。

  一是側重解決地方政府和基層財政困難,增強地方財政可持續性。當前我國房地產行業供需形勢逆轉并進入調整轉型期,導致房地產相關稅收和土地出讓收入大幅下降,各地財政緊平衡形勢加劇,特別是區縣財政風險上升。在化債和“三保”壓力下,地方政府發展經濟和提供公共服務的能力受限,難以著眼長遠推動經濟發展和培育稅源,于是可能出現短期問題長期化,即可能陷入“短期財政困難—無暇發展經濟—長期經濟壓力—長期財政困難”的惡性循環。在這樣的背景下,《決定》從下移財力和上移事權等方面提出要“增加地方自主財力,拓展地方稅收,適當擴大地方稅收管理權限”“適度加強中央事權,提高中央財政支出比重”“提升市縣財力同事權相匹配程度”“優化共享稅分享比例”,有利于緩解當前基層財政面臨的困境,也有利于健(金麒麟分析師)全和完善地方財政收入體系,增強地方財政長期可持續性。《決定》延續了“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的提法,但十八屆三中全會中提出的“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”沒有再提及。

  二是財稅體制不是為了改而改,突出為國家重大戰略落地提供財稅制度支持和財力保障。《決定》將“深化財稅體制改革”作為“健全宏觀經濟治理體系”的重要內容,服務于國家重大戰略落地和宏觀經濟治理。其一,財稅體制要增強服務宏觀治理的能力,《決定》提出要“統籌推進財稅、金融等重點領域改革,增強宏觀政策取向一致性”“強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”“強化對預算編制和財政政策的宏觀指導”。其二,強調財稅體制對高質量發展、共同富裕、發展新質生產力等重大任務的支撐作用,《決定》提出“健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度,優化稅制結構”“完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節機制”“健全相關規則和政策,加快形成同新質生產力更相適應的生產關系”等;其三,突出財稅體制對重點領域和關鍵環節(保障民生、鼓勵科技創新、促進綠色低碳發展、鼓勵生育等方面)的支持作用,《決定》提出了“完善國有資本經營預算和績效評價制度,強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”“加快建立租購并舉的住房制度……完善房地產稅收制度”“規范稅收優惠政策,完善對重點領域和關鍵環節支持機制”“擴大財政科研項目經費‘包干制’范圍”“完善綠色稅制”“有效降低生育、養育、教育成本……加大個人所得稅抵扣力度”等措施。

  三是朝著建立現代財稅制度的方向邁進,國家治理體系和治理能力現代化要求財稅體制現代化。為形成更加健全、更加全面、更加規范的預算管理體系,《決定》提出“將政府所有收入納入預算管理”“統一預算分配權,完善預算公開和監督制度”等舉措;為提高稅收制度與當前經濟發展階段的適配度、建立符合高質量發展要求的現代稅收制度,《決定》提出要“研究同新業態相適應的稅收制度”“全面落實稅收法定原則”“健全直接稅體系”;為形成更加合理、可持續的中央與地方財政關系,調動地方積極性,《決定》提出“增加地方自主財力”“建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制”等具體措施。

  從寫法看,不同于十八屆三中全會財稅體制改革部分預算、稅制、中央與地方關系三大部分獨立成段的表達,二十屆三中全會各部分有交織。這主要是源于《決定》側重突出解決地方和基層財政困難,要增加地方自主財力,這屬于中央和地方關系的范疇,只是增加地方自主財力的具體方式如拓展地方稅源、優化共享稅分享比例、擴大專項債使用范圍、非稅收入下沉等不可避免地與稅收制度、預算制度等內容相關。例如,完善政府債務管理制度和擴大專項債使用范圍不在預算部分,而在中央和地方關系部分;消費稅征收環節后移并穩步下放地方、完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條不在稅制改革部分,而在中央和地方關系部分。另外,“提升市縣財力與事權相匹配程度”放在中央和地方關系部分,沒有單列省以下財政體制改革。

  十八屆三中全會中的“穩定稅負”和“保持現有中央和地方財力格局總體穩定,結合稅制改革,考慮稅種屬性,進一步理順中央和地方收入劃分”等內容沒有在二十屆三中全會提及。

  總之,財稅體制改革部署為解決財稅領域重大問題、健全宏觀治理體系、推動國家治理體系現代化指明了重要方向。

  二、財稅體制改革的主要內容及背后邏輯

  (一)整體定位:突出財稅體制改革對宏觀經濟治理的重要性

  與十八屆三中全會不同,“深化財稅體制改革”不再作為單獨的一個部分進行論述,“深化財稅體制改革”作為《決定》“健全宏觀經濟治理體系”任務之下的的第二條重要舉措,緊隨“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”。這種安排著重突出財稅體制改革對于宏觀經濟治理的重要性,以及側重解決當前面臨的財政經濟問題,突出務實和問題導向。

  《決定》強調了宏觀經濟治理的重要性,即“科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”,然后給出了完善宏觀調控制度體系的具體路徑和目的,即“統籌推進財稅、金融等重點領域改革,增強宏觀政策取向一致性”。如何健全宏觀經濟治理體系?第一條就是“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”,緊接著就是“深化財稅體制改革”。因此,財稅體制改革不僅要解決財稅領域的突出問題,更要站在國家發展規劃和重大戰略的角度,與其他宏觀經濟治理領域的改革一道系統謀劃、協調推進,而不是單兵突進、孤軍作戰。

  (二)預算制度:所有收入納入預算,統一預算分配權,預算體制更加全面、更加規范、更加透明

  預算制度方面,《決定》提出要“健全預算制度,加強財政資源和預算統籌,把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”。這意味著我國的預算制度將更加全面、完整和規范。不同于大部分西方國家,我國政府不僅可以憑借政治權力取得稅收收入,還因為是社會主義公有制國家,能夠憑借國有產權取得收入,例如土地出讓收入。過去由于預算制度的不完善,還有部分公共資源如國有獨資企業、部分事業單位憑借行政權力或國有資產取得的收入沒有納入預算管理,形成了“地方占有=地方所有”的事實格局。這一方面導致預算體系不完整,不利于統籌財政資源,另一方面導致了全民所有資源卻因為管理問題僅僅在部分地區共享,并不公平。政府所有收入全部納入預算管理,既規范了預算管理,又有利于強化財政資源的統籌能力,還有利于促進全民所有的資源在更大范圍內實現更加公平的共享。

  《決定》提出了深化預算制度改革的六項具體措施。一是統一預算分配權,提高預算管理統一性、規范性,完善預算公開和監督制度。預算分配環節是預算編制和貫徹財政政策的關鍵環節,通常是頂層統籌協調和部門利益均衡的結果。統一財政分配權,意味著從預算管理層面強化財政資源一盤棋的統籌和使用。這避免了財政資源的碎片化和撒胡椒面式的政策格局,減少了部門利益博弈和某些尋租行為,又有利于提高財政資源的規模效應和精準度,更好促進高質量發展。完善預算公開和監督制度,有利于充分發揮各級人大和社會各界對財政預算的監督作用,提高預算管理的透明度和科學性。

  二是強化對預算編制和財政政策的宏觀指導。預算編制直接體現了財政政策的意圖和方向,是實施財政政策和宏觀調控的重要工具。目前我國的預算編制采取“兩上、兩下”的方式。整個預算編制流程以基層預算單位的“一上”數據為基礎,容易導致基層預算單位僅考慮自身支出需求和部門利益,從而弱化了預算作為宏觀調控政策實施工具的作用。強化對預算編制和財政政策的宏觀指導,有利于加強預算制度對宏觀調控政策尤其是財政政策順利實施的保障和支撐作用,有利于財政資源的統籌和有效利用。

  三是完善國有資本經營預算和績效評價制度,強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障。國有資本經營預算,是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算。加強國有資本經營預算管理是對國家資產實現有效管理最直接的方式,尤其是加強國有資本經營的績效管理,對促進國有企業改革深化提升、提高國有資本經營效率、增強國有經濟的戰略支撐和安全保障作用具有重要作用。

  四是加強公共服務績效管理,強化事前功能評估。隨著我國經濟發展階段和主要任務的變化,財政要從以往的重建設、重投資轉向重民生、重消費,公共服務支出既要達到一定規模、占據一定比例,又要講究效率、防止財政資源浪費。加強公共服務績效管理,有利于提高民生財政理念和要求下的公共服務支出效率,提升公共服務質量;強化事前功能評估,尤其是避免重復投入、盲目投入、低效投入,對于防止財政資金浪費、提升財政支出效率有重要作用。

  五是深化零基預算改革。零基預算在中國的實踐最早可以追溯到20世紀80年代末。實施真正意義上的零基預算是提高財政使用效率、避免財政資源浪費的有效途徑。經過長期實踐,零基預算的概念已被基層財政工作人員廣泛接受。2021年3月,國務院發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提到,“積極運用零基預算理念,打破支出固化僵化格局,合理確定支出預算規模”。截至2023年末,大多數省級政府已宣布實施零基預算改革。然而,目前在國家層面仍然沒有統一的零基預算編制框架,也未進行細化零基預算改革實施情況的評估。與零基預算相關的配套制度(例如項目庫、預算績效評價及反饋機制等)建設尚不健全,對零基預算編制的支撐不足,不利于提高財政資金使用效率、打破支出固化僵局。在財政緊平衡背景下繼續深化零基預算改革,有利于進一步提高財政資金使用效率、促進積極財政政策提質增效。

  六是完善權責發生制政府綜合財務報告制度。政府經常性預算(目前的四本預算)是按照收付實現制編制的,而按照權責發生制編制的綜合財務報告是對政府收支活動、資產負債等財務指標的全面反映,更加具有經濟和分析意義。由于早期制度不健全,大量政府投資形成的公共資產沒有得到系統的盤點和記錄,導致部分國有資產流失和難以被盤活。我國從2014年起開始要求各地試編政府綜合財務報告并不斷完善相關編制指南(見國發〔2014〕63號、財庫〔2019〕58號文、財庫〔2023〕23號等),但仍存在明顯的不足。一是覆蓋范圍較窄,不利于全口徑的預算管理和債務管理。目前的政府綜合財務報告僅覆蓋了政府部門,而理論上政府綜合財務報告制度應全面反映地方政府的全部公益性活動,覆蓋范圍應不僅包括政府部門、相關事業單位,還應包括城投公司等公益性國有企業、PPP以及為政府投融資而設立的特殊目的公司等。二是公開制度不完善,透明度不高。目前僅少數地方政府披露了政府綜合財務報告。繼續完善權責發生制政府綜合財務報告制度,有利于建立更加全面、更加透明的預算體制。

  (三)稅收制度:推動高質量發展、促進社會公平、加快市場統一

  《決定》提出,要“健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度,優化稅制結構”并提出了研究同新業態相適應的稅收制度、全面落實稅收法定原則、健全直接稅體系和深化稅收征管改革等舉措。其中,“研究同新業態相適應的稅收制度”是首次提出。

  一是“研究同新業態相適應的稅收制度”,尤其是應對數字經濟對稅收制度帶來的沖擊,是下一階段的重點任務。當前的經濟統計制度和財稅制度更多是基于工業經濟時代,目前服務業經濟占比已超50%,同時數字經濟占比逐步提高并將在未來成為主導。數字經濟的蓬勃發展極大改變了傳統經濟形態,生產經營模式、財富創造和利益分配方式等發生巨大變化,對財稅體制提出了諸多全新挑戰。一方面,數字經濟等新的經濟形態對傳統征管產生新的挑戰,若稅源、稅基界定不及時,部分經濟活動可能游離在征管之外;另一方面,數字經濟尤其是平臺經濟的高度集中性,導致稅源分布更加不均衡、稅收與稅源背離更嚴重,這對于區域稅收和經濟均衡發展產生新的挑戰。在新經濟、新模式、新業態、新動能蓬勃涌現的背景下,稅制缺位、稅制適配性弱等問題較為突出。

  二是《決定》提出要“全面落實稅收法定原則,規范稅收優惠政策”。構建統一大市場必然要求企業在不同區域間能實現公平的競爭,就要避免各地內卷式的招商引資所引發的種種不規范不合理的稅收優惠;只有規范稅收優惠政策,企業也才能有更加穩定的預期,將更多的精力用于產品和服務研發、提高核心競爭力方面,同時也能降低企業適用稅收優惠的成本。

  十八屆三中全會以來,我國稅收法定的落實不斷取得突破性進展。截至2024年4月底,我國18個稅種已有13個完成立法,稅收立法進程持續推進,但我國稅收立法進度仍慢于預期。未完成立法的稅種中,有第一大稅種增值稅、第三大稅種消費稅和土地增值稅、城鎮土地使用稅等房地產相關稅種,全面落實稅收法定的任務還很重。除了各稅種的基本法律外,還有部分與稅法執行相關的規定以部門條例、規章、意見、通知等形式存在,缺乏權威性和穩定性。尤其是稅收優惠較多,有些稅收優惠不符合稅收基本原理,弱化了稅收制度對重點領域和關鍵環節的支持。

  三是在全面落實稅收法定、規范稅收優惠的基礎上,《決定》還提出要“完善對重點領域和關鍵環節支持機制”,意味著未來稅收政策的精準度將進一步提高,對重點領域和關鍵環節的稅收政策支持效果將得到提升。對于“重點領域和關鍵環節”,在《決定》的其他部分有所體現。例如,為鼓勵科技創新和新質生產力發展,提出“健全相關規則和政策,加快形成同新質生產力更相適應的生產關系”;為促進綠色低碳發展,提出“完善綠色稅制”;為鼓勵人口生育、降低生育成本,提出“有效降低生育、養育、教育成本……加大個人所得稅抵扣力度”;為促進實體經濟和數字經濟深度融合,提出“完善促進數字產業化和產業數字化政策體系”等。

  四是《決定》提出要“健全直接稅體系,完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度,規范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策,實行勞動性所得統一征稅”。目前,我國直接稅占比仍然偏低,2023年對收入分配調節有重要作用的個人所得稅占稅收收入的比重僅為8.6%,不利于經濟發展方式轉變、經濟穩定和收入分配調節。健全直接稅體系,逐步提高直接稅在全部稅收中的比重,有利于優化稅制結構、增強稅制的收入分配調節功能。特別是深入推進個人所得稅改革對健全直接稅體系有直接推動作用。當前的個人所得稅尚未實現勞動性所得統一征稅。一是個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業的個人合伙人等取得的經營所得也具有勞動性所得的性質,尚未納入綜合所得,而是適用單獨的稅率,存在稅率差異,導致部分避稅行為;二是目前的綜合所得中,工資薪金所得中的獎金收入仍單獨計稅,工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費所得分別按照不同的方式預扣預繳,導致征管較為復雜。從長期看,不論勞動所得,還是資本所得等,都應該一視同仁地征稅,即從目前的綜合與分類相結合征稅,徹底走向綜合征收,更加公平,避免勞動與資本所得稅率不同引發的對勞動的歧視。

  五是深化稅收征管改革。2021年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步深化稅收征管改革的意見》以來,我國稅收征管改革穩步推進。未來還要繼續完善稅收征管制度,健全相關法律法規,不斷完善稅務執法制度和機制,繼續推進納稅服務高效化和智能化,加強稅務監管。

  (四)中央與地方財政關系:增加地方自主財力、提高中央支出比重、完善轉移支付

  《決定》提出,要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”,并從增加地方自主財力、完善轉移支付制度、優化專項債和地方政府債務管理、減輕地方支出責任等方面提出了優化中央和地方財政關系的具體措施。對于中央與地方財政關系的總體要求,延續了《“十四五”規劃和2035遠景目標綱要》中的提法,但《決定》將“增加地方自主財力,拓展地方稅源”作為首要措施,突出了新一輪財稅體制改革將重點解決當前地方財政收支矛盾突出、地方自主財力不足的問題,從而重塑對地方政府的激勵機制,調動地方政府的積極性。

  1、“增加地方自主財力,拓展地方稅源,適當擴大地方稅收管理權限”相關的措施包括四項:一是推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方;二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條,優化共享稅分享比例;三是研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅,授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率;四是規范非稅收入管理,適當下沉部分非稅收入管理權限,由地方結合實際差別化管理。

  其一,“消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”,這早在2019年《國務院關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》(國發〔2019〕21號文)中就有部署安排。《“十四五”規劃和2035遠景目標綱要》也提出要“調整優化消費稅征收范圍和稅率,推進征收環節后移并穩步下劃地方”,《決定》再次提出征收環節后移和下劃地方,但未提及調整征收范圍,從未來看消費稅擴圍到高端服務業和高污染高耗能行業是有必要的。需要注意的是,消費稅改革要注意幾個問題。目前國內消費稅為第三大稅,2023年國內消費稅收入1.6萬億元,占全國稅收收入的8.9%,占中央稅收收入的16.8%。如果一次性下劃給地方政府,那么中央財政收入占全國財政收入比重降低于40%,因此只能逐步而不是一次性下劃給地方,避免對中央收入的沖擊,同時充實地方收入、擴展地方稅源。征收環節的后移還需要解決征管能力的問題,生產環節的納稅人是煙、酒、油、汽車等生產企業,零售環節納稅人數量眾多,征管難度明顯提高。同時,消費稅下劃地方后,各地增加的收入并不均衡,因此轉移支付也要作相應調整。

  其二,“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”,意味著可能會加大對不規范的增值稅優惠政策的清理力度,增強稅收中性和增值稅第一大稅種籌集財政收入的功能。“優化共享稅分享比例”雖并未明確共享稅分享比例的優化方向,但若從增加地方自主財力的角度出發,中央很可能根據稅收制度調整、事權和支出責任調整后的地方收支矛盾緩解情況,動態調整共享稅分享比例。高質量發展階段,優化共享稅比例在兼顧中央財力格局、財力與支出責任相匹配的同時,要更多地從調動地方積極性、促進區域協調發展、促進全國統一大市場建設等角度出發,尋找多重目標下的合理平衡。否則,如果一味降低中央的共享比例,解決了地方的問題將產生宏觀調控能力不足的新問題。

  其三,研究將相關稅費合并為地方附加稅并授權地方一定的稅收管理權限,是《決定》提出的新思路,有利于簡化征收、穩定地方收入、提高地方稅收管理積極性。歷次財稅體制改革經驗表明,增加地方積極性最有效的方式是給予地方足夠的財政激勵。財政激勵包括兩個方面,一是要增加地方直接的財政收入,二是增加地方財政的自主性或者自由度。將城市維護建設稅、教育費附加(少數歸屬中央)、地方教育附加三稅(費)合并,并賦予地方一定的自主管理權限,可以實現三個目標。一是增加了地方財政的自主性,有利于調動地方積極性;二是將長期以來按費的形式征收的教育附加改為以地方附加稅的形式征收,有利于增強地方財政收入的穩定性;三是簡化了征收,城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加的計稅(費)依據均是納稅人繳納的增值稅和消費稅稅額之和,合并之后稅制更簡單,方便征收管理,有利于納稅遵從。

  其四,“規范非稅收入管理,適當下沉部分非稅收入管理權限”,也有利于增加地方財政收入自主性,調動地方組織財政收入的積極性。近年來,地方非稅收入規模持續增加,是地方財政收入的重要來源。2023年地方一般公共預算收入中,27.2%的收入來自非稅收入;若考慮其他預算,廣義的非稅收入(含土地出讓收入)在地方全部財政收入中的占比超過50%。規范非稅收入管理,增強非稅收入的穩定性和透明性,有利于穩定市場預期、穩定地方財政收入;在此基礎上增加部分非稅收入的地方管理權限,既有利于增加地方自主財力,也有利于調動地方規范非稅收入、優化政府與市場關系的積極性。

  2、《決定》提出的與減輕地方支出責任的舉措包括:適當加強中央事權、提高中央財政支出比例;中央財政事權原則上通過中央本級安排支出,減少委托地方代行的中央財政事權;不得違規要求地方安排配套資金,確需委托地方行使事權的,通過專項轉移支付安排資金。2016年事權和支出責任劃分改革啟動以來,地方政府一般公共預算支出占比仍然較高,甚至還略有上升,主要源于配套的收入劃分改革、轉移支付制度改革等不到位,改革必須是系統的改革。

  一方面,地方政府不僅要承擔地方事權的支出責任,還要承擔中央委托的部分中央事權以及大部分共同事權的支出責任,加上中央對地方的多元考核和經濟社會風險財政化,導致地方政府實際支出責任范圍不斷擴大、支出剛性程度不斷上升。雖然中央對地方轉移支付解決了部分資金問題,但將執行相關的事務留給了地方政府,難以從根本上緩解地方政府實際支出責任過多、事務繁重、支出效率下降等問題。

  另一方面,中央政府在一些事關全局利益的領域承擔的事權和支出責任不足。一般而言,經濟越發達,越需要中央政府發揮宏觀經濟調控、收入分配調節、區域協調等職能,中央政府需要集中更多財力的同時,其支出責任也應相應增加;但我國中央政府支出占比不足15%,遠遠低于大多數經濟體。特別是在區域外溢性較強的公共服務領域(如跨區域司法管轄、大江大河治理、跨區域污染防治等)、風險統籌要求較高的社會保障領域、社會公平性要求較高的教育和醫療領域等,中央政府承擔的支出責任仍顯不足,不利于基本公共服務均等化及區域協調發展。《決定》明確提出“提高中央財政支出比例”“減少委托地方代行的中央財政事權”,有利于加強中央支出責任,切實減輕地方財政支出壓力,從根源上緩解當前地方財政收支矛盾。

  3、《決定》提出的與完善轉移支付制度相關的舉措有兩項:一是完善財政轉移支付體系,清理規范專項轉移支付,增加一般性轉移支付,提升市縣財力同事權相匹配程度;二是建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。完善轉移支付體系,要避免“鞭打快牛”和逆向激勵,轉移支付在過去的主要目標是促進區域財力和基本公共服務均等化,講究公平,但是目前形勢下不能只講公平,也要講效率,否則逆向激勵將導致凈貢獻省份數量逐步下降,這不利于調動地方積極性和穩定宏觀稅負。

  目前中央對地方轉移支付規模較大,2023年為10.3萬億元,超過中央一般公共預算收入的10.0萬億元。如此規模之下,轉移支付制度的合理性和有效性尤為重要。但目前轉移支付制度存在明顯的不足,落后于其他領域的改革:轉移支付制度與政府間事權與支出責任劃分缺乏銜接,共同財政事權轉移支付定位不清;對于調節地區間財力差距有關鍵作用的均衡性轉移支付在全部轉移支付中占比較低(2022年為21.8%),不利于區域協調發展和保證困難地區基層政府財力與事權相匹配;考慮了帶有“專項性”的共同事權轉移支付后,專項轉移支付的占比仍然較高(2022年為54.1%);對地方推動高質量發展的激勵約束機制不健全,不利于調動地方推動經濟發展方式轉變的積極性;轉移支付資金使用的監督評價機制不健全等。繼續完善轉移支付體系,要盡快明確共同財政事權轉移支付的定位和性質,逐步提高均衡性轉移支付比重,建立以績效評價和結果導向為核心的促進高質量發展轉移支付激勵約束機制,有利于調動地方提高資金使用效率、提高公共服務質量、推動區域高質量的積極性。

  4、《決定》提出的與優化專項債和地方政府債務管理的舉措有三項:一是合理擴大地方政府專項債券支持范圍,適當擴大用作資本金的領域、規模、比例;二是完善政府債務管理制度,建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制,三是加快地方融資平臺改革轉型。其一,目前教育、醫療等民生領域獲得的地方專項債券額度相對有限。合理擴大地方政府專項債券支持范圍,有利于挖掘符合要求的項目,促進債券資金更廣泛地發揮帶動作用;尤其是向公共服務領域傾斜,有利于緩解地方教育、醫療、基本養老等公共服務資金不足、公共服務質量不高等問題。其二,目前防范地方政府隱性債務風險的長效機制仍未形成,制約了地方政府債務管理措施的實施效果,地方政府隱性債務風險可能會周而復始地出現。建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制,一是要健全政府綜合財務報告制度,擴展其覆蓋范圍,為全口徑債務監測體系提供財務基礎;二是要依托全口徑地方政府債務監測體系加強地方政府債務長期可持續性的評估,并根據評估結果按照一定規則調整地方政府投資規模、其他財政收支規模;三是提高全口徑地方政府債務信息公開度和透明度,推動隱性債務“顯性化”,合理借助市場力量建立起防范化解隱性債務風險的長效機制。其三,加快地方融資平臺改革轉型,尤其是徹底剝離其政府融資屬性,分類推進融資平臺改革轉型,持續壓減融資平臺數量,對加強地方政府債務管理、防范化解地方隱性債務風險、提升地方財政可持續性具有重要意義。

  三、關于下階段要進一步推動的改革以及構建配套措施的思考

  《決定》在深化財稅體制改革方面指出了明確的方向,但仍有一些改革措施需要細化和進一步研究。財稅體制改革事關全局,“牽一發而動全身”,需要系統謀劃、穩步推進,配套改革措施也應盡快到位,才能保證改革實施效果能夠達到預期,并且有效回應社會各界對于改革的期待。

  第一,進一步厘清政府與市場的邊界,優化中央對地方的多元目標考核機制,避免政府支出責任無限擴張,可以更好發揮財稅體制對宏觀經濟治理的作用。近年來財政形勢的核心癥結在于有限財力與無限支出責任的矛盾。這一定程度上源于政府與市場的邊界不清晰,“底”的標準與界限不清,政府的“兜底”責任過多,具體體現為經濟社會風險財政化,包括房地產風險財政化、金融風險財政化、社會風險財政化、超前承諾財政化等。地方政府對市場運行干預過多,仍存在地方政府過多干地方國有企業和金融機構、利用不規范減稅降費制造稅負洼地等現象,造成地方隱性債務風險積累和市場資源配置效率下降等問題。進一步厘清政府與市場的邊界,建立與政府財政承受能力相適應的政府與市場關系,一是持續推動政府職能轉變,減少不必要的行政干預,優化營商環境。二是根據經濟發展狀況動態優化政府職責范圍,合理控制政府規模,避免政府兜底責任無序擴張。三是深化行政事業單位改革,強化績效管理。四是對人口持續流出的區縣實施合并,減少財政供養人員。

  第二,加強中央事權、提高中央財政支出占比,要配合中央行政機構改革同步實施。我國長期實施“上級決策+下級執行”,容易導致“上級點菜、下級買單”和“上面千條線、下面一根針”的情形,在考核的約束下,下級政府尤其是基層政府的支出責任無形中加大。未來,中央有必要在促進區域協調發展、促進社會公平、促進全國統一大市場建設等方面發揮更大作用。共同事權僅限于既需要發揮中央政府宏觀調控和跨區域協調能力、又需要地方政府發揮信息優勢的領域,例如基本公共服務均等化、跨區域重大基礎設施建設、環境保護與治理等。確定為中央事權的部分,中央政府有必要強化垂直管理和推動相關管理和執行部門的實體化,推動職能轉變,落實中央各部門的直接支出責任,才能真正避免以轉移支付的形式將中央事權和共同事權轉嫁給地方執行。

  第三,穩定宏觀稅負仍然有必要作為下一步改革的重要考量,大國必須確保一定的宏觀稅負水平,否則難以應對方方面面的風險挑戰。我國各大口徑的宏觀稅負水平持續下降,宏觀稅負水平既不是越高越好,也不是越低越好;沒有一定的宏觀稅負,要么就同步削減支出,要么就推升赤字和債務,這都可能產生相應的風險。未來的減稅降費要更加具有針對性,而且有法律依據,從數量規模型減稅降費轉到效率效果型減稅降費。

  第四,改革可以采取漸進、試點的方式推進,要避免引發收縮效應,設定清楚的時間表、路線圖。比如規范稅收優惠是非常有必要做的事情,但是部分地方政府已對企業作出了稅收優惠的承諾甚至簽訂協議,一刀切清理可能會造成對企業的沖擊以及產生政策不穩定不連續的影響,可以通過協議自然到期終止的方式或新老劃斷的方式實施,不溯及既往。

  第五,要提前研究社保對財政的壓力,延遲退休是其中的辦法之一,三中全會已有部署,同時還要進一步系統地考慮財政、金融、土地、社保、國資的改革,建立“大財政”的思維和視角,避免就財政談財政。

  第六,要進一步優化支出結構,提高財政支出效率;明確基本公共服務在不同區域的支出標準,既實現大致均等,又能避免層層提標擴圍引發的支出責任過于擴張。

  第七,認真研究百年未有之變局背景下財政理念和財政調控邏輯基礎是否應該有新的變化,財政哲學、理念和邏輯要有新的變革,要未雨綢繆地研究和應對經濟下行期結構調整的一般規律。極財政政策的衡量標準等有必要進一步形成各方共識。沒有理念的突破,必然將長期糾結在“赤字率要不要突破3%”“支出結構能否從投資物到投資人”“貨幣赤字化”“化債與化險區分”等問題的爭論上,通過研究和多方面考慮,最后形成公約數乃至達成共識。

  第八,深化財稅體制改革要實現的目標較多,要區分輕重緩急和平衡多元目標,結合財稅領域面臨的問題、國家重點發展戰略規劃、國內外經濟形勢變化、稅收征管能力、社會可接受程度等情況制定可操作的實施路徑,并在必要的情況下及時調整。目前財稅體制改革要解決的問題和要達到的目標是多元的。一是要解決財政本身的問題,如財政短期緊平衡、長期財政可持續等;二是要服務國家發展戰略,如共同富裕、區域協調發展、高質量發展、綠色發展、發展新質生產力、統一大市場建設等;三是要加強治理體系和制度建設,建立現代財稅制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。改革是為了解決當前及未來面臨的問題,但不是為了改革而改革,而是要綜合考慮短期和中長期的目標,區分輕重緩急,制定清晰的實施路徑,并根據形勢作出必要的調整,適時推出符合經濟發展、社會進步所需要的改革舉措。

  注:“兩上、兩下”指先由各個預算執行單位根據需要上報建議數(“一上”),再由上級下達控制數(“一下”),經預算執行單位確認后再次上報預算數(“二上”),匯總后經人大批復再下達預算批復數(“二下”)

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責任編輯:何松琳

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