來源：證券日報

　　本報兩會報道組 吳曉璐 劉 琪

　　3月10日，十四屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，標志著新一輪國務院機構改革進入實施階段。

　　按照部署，本次改革將加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整。其中，完善金融監管是“重頭戲”，包括組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、中國證券監督管理委員會調整為國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革等。總的來看，這些調整將強化金融監管的協調性、統一性，更好地防范系統性風險，推動金融以更高質量服務實體經濟。

　　金融監管新格局形成

　　根據改革方案，在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局，統一負責除證券業之外的金融業監管。不再保留中國銀行保險監督管理委員會。

　　改革后，我國金融監管格局將進入新時代。引人注目的是，改革后，對間接金融領域的監管不再強調分業，而是更加突出整體性、系統性。直接金融和間接金融兩大體系分別由兩大監管機構負責，各自實現全覆蓋，監管職能劃分更為明確和集中。

　　“國家金融監督管理總局成立后，除證券業之外的金融業監管職責將全部集中至國家金融監督管理總局，將彌補原銀保監會、證監會屬于國務院直屬事業單位、執法能力不足且職能交叉導致的監管短板。”清華大學五道口金融學院副院長田軒在接受《證券日報》記者采訪時表示，這樣的安排能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監管、監管真空甚至是監管套利的問題，對加強金融工作的統籌協調和統一監管具有重要意義。

　　中信證券首席經濟學家明明在接受《證券日報》記者采訪時認為，本次調整強化了金融監管的統籌協調，調整后的職責劃分不僅能夠精兵簡政，監管機構專注于所負責的領域，更好地推動市場發展，而且可以提升監管效力，解決監管真空和監管重疊問題，防范市場失靈時的系統性風險，有助于金融體系的健康、穩定、可持續發展。

　　根據改革方案，中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責被劃入國家金融監督管理總局。

　　“人民銀行剝離金融控股公司監管和金融消費者權益保護的職責，同時改革完善分支機構體系，有助于加快構建現代中央銀行制度。”田軒說。

　　此外，方案提出，中國證券監督管理委員會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。

　　中國人民大學中國資本市場研究院聯席院長趙錫軍對《證券日報》記者表示，證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構，是資本市場監管法治化、規范化的標志，強化了監管機構的地位，同時對證監會履行職能的要求也更高了。

　　“全面注冊制改革背景下，資本市場監管回歸以信息披露為核心的監管理念，客觀上需要監管部門強化法治化監管水平。成為國務院直屬機構，有助于證監會更好地統籌金融監管工作，推動證券監管更快速地提質增效。”田軒表示。

　　債市“統一監管”邁出重要一步

　　為理順債券管理體制，方案將國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責劃入中國證券監督管理委員會，由中國證券監督管理委員會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。

　　在去年4月份發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》就曾提出，要加快發展統一的資本市場。其中提及“推動債券市場基礎設施互聯互通，實現債券市場要素自由流動”。

　　“從債券市場管理角度來看，此前無論發行還是交易都是分割的，不利于形成統一大市場。”趙錫軍表示，企業債和公司債審核統一納入證監會職責范圍，是建設統一債券市場的重要一步。目前，銀行間債市依舊是單獨管理，預計未來也將統一監管。

　　“債券市場的‘統一監管’邁出了至關重要的一步。”華福證券固收首席分析師李清荷表示，把企業債發行審核歸于證監會監管，早已有跡可循，自2018年開始，監管部門就在債市“統一監管”方面做出了多項工作，相繼在債市統一執法監管方面，債市信用評級方面，債市發行、交易、信息披露、投資者保護等各項規則標準方面加強統一管理。本次把企業債發行審核職責劃入證監會，是進一步促進債市監管的統一。

　　業界人士預計，隨著監管體系集中統一，未來企業債和公司債在監管標準上也將統一，消除套利空間，更好服務實體經濟。田軒表示，未來企業債和公司債將在規則層面進一步趨同，為市場健康穩定發展提供保障。

　　南開大學金融發展研究院院長田利輝對《證券日報》記者表示，這一變動改變了我國債市多頭管理的格局，有助于簡化債券發行等監管流程，防止不同規則下的市場套利，強化債券市場的監管責任。

　　趙錫軍表示，預計未來企業債和公司債發行、交易和定價等規則將統一，市場效率也會進一步得到提升，進一步發揮融資功能，對實體經濟發展帶來積極正面效應。

　　李清荷表示，目前，企業債與證監會負責審核的公司債，在發行人、發行定價要求、擔保要求、發行期限、募資用途、管制程序、信用基礎等方面均有所不同。后續企業債的監管標準體系可能參照公司債執行。中低評級企業債和公司債之間的品種利差將有所收窄。

　　投資者保護升級

　　為加強金融消費者合法權益保護，統一規范金融產品和服務行為，此次機構改革把中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。

　　田軒表示，保護好投資者的合法權益，關系人民群眾切身利益，也是資本市場改革發展的關鍵因素。投資者保護部門從證監會下屬的部門分離出來，劃入國家金融監督管理總局，體現了國家對于投資者保護工作的高度重視，體現了“以人民為中心”的金融發展觀。

　　田利輝表示，國家金融監督管理總局承擔金融消費者保護和投資者保護等職責，可以提升人民的金融投資安全感和金融消費幸福感。設置國家金融監督管理總局統籌金融日常監管，便于金融創新和跨界運營的監管和申報，防止政出多門。

　　此外，市場人士認為，隨著居民收入提升、理財需求增加以及金融產品豐富多樣，統一監管也有助于消除不同市場間的監管套利，更好地保護中小投資者權益。

　　趙錫軍表示，隨著居民收入不斷提高，投資方向和投資領域多元化，對投資者的權益保障需要有統一的監管安排，避免因不同市場差異產生監管上的不一致，導致監管套利行為。將金融消費者和證券投資者統一納入金融監管總局，有利于更好保護投資者合法權益。

　　田軒亦表示，從市場端來看，隨著金融產品呈現出多樣、復雜的發展趨勢，我國居民的投資需求也向多元化方向發展。但客觀上看，我國金融市場投資者群體中，95%以上為中小投資者，風險意識比較淡薄，專業知識相對比較匱乏。為此，亟須加強監管合力，做好事前、事中、事后的全流程監管，強化投資者保護。

　　“此次將投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局，正是將投資者保護理念深度嵌入市場交易、機構監管、稽查執法等各個環節的制度安排，能夠通過更統一的制度設計，進行全市場、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網。”田軒表示。

　　趙錫軍認為，投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局，并不意味著與證券市場監管脫節。投資者保護和證券監管仍然是有聯系的，比如，對發行上市的監管、對違法違規行為的查處都是監管部門的職責，也是投資者權益保護的重要一環。監管的目標就是要保證市場公開、公平、公正運行，這本身就是為投資者服務的。

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