國家助學貸款招標運行

　　國家助學貸款新政策的主要方向是建立風險補償機制，降低銀行放貸風險，并通過招投標方式確定中國銀行為經辦銀行。這能否解決助學貸款運作中政策性與商業性的矛盾?

　　□ 本刊記者 常紅曉／文

　　9月初，是高校新生入學的日子。與往年不同，在許多高校，剛剛踏進大學門檻的新生

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被告知：目前還不能申請國家助學貸款。理由是，助學貸款有了新政策，許多操作細節尚不明朗，只能耐心等待。

　　而在位于北京金融街的中國人民銀行總行，金融市場司信貸處副處長吳顯亭顯得格外忙碌。這幾天，他要參加的會議一個接著一個。“新生入學在即，教育部、財政部、人民銀行、銀監會等正在緊鑼密鼓地研究國家助學貸款新辦法的配套措施。”吳顯亭對《財經》說。

　　吳所說的“國家助學貸款新辦法”，其實早在兩個多月前就已內部下發。6月15日，國務院辦公廳轉發了教育部、財政部、人民銀行、銀監會四部委《關于進一步完善國家助學貸款工作若干意見》(以下簡稱《意見》)。

　　《意見》對國家助學貸款政策作出重大調整：經辦國家助學貸款的銀行，由過去國家指定改為通過招投標確定；建立國家助學貸款風險補償專項基金，財政和高校各承擔50%；同時把還貸年限延長至六年，學生大學期間的貸款利息，由原來的財政承擔50%，改為全部由財政補貼。上述新辦法于2004年秋季開學后，在全國普通高等學校全面實施。

　　《意見》轉發后，6月28日，教育部等四部委聯合下發了《國家助學貸款風險補償專項基金管理辦法》，對貸款風險怎么補償，財政怎么貼息，銀行如何招投標，作出了明確規定。

　　此后不久，四部委又召集各家商業銀行，通報關于中央部屬116家高校助學貸款招投標情況。據吳顯亭稱，“商業銀行非常踴躍。”8月23日，包括四大國有商業銀行在內的九家商業銀行公開競標，最終只有中國銀行一家中標。

　　助學貸款困境

　　“《意見》可謂是集近年來國家助學貸款之大成，核心是解決高校貧困生上學難問題。”吳顯亭對《財經》說。

　　隨著1997年高校全面收費，農村和城市貧困家庭國的大學生經濟壓力驟增。1999年，國家助學貸款啟動，貧困大學生上學難有所緩解。但由于國家助學貸款風險大，銀行惜貸甚至停貸時常發生。

　　據教育部有關數據統計，截止到2003年6月，在已確定可以申請國家助學貸款的1367所高校中，仍有28%左右的學校沒有開辦貸款業務。而在普通高校全日制學生中，獲得貸款的學生人數只占5.91%，遠遠低于20%左右的貧困面。

　　據8月31日教育部副部長張保慶在新聞發布會上介紹，目前，在全國普通高校中，經濟困難學生約240萬，占在校生總數的20%，特困生大約160萬人。但只有80萬學生與銀行簽訂貸款合同，“合同”金額是65億元。又據人行專業人士介紹：到今年7月末，國家助學貸款余額只有53億元左右。

　　華中科技大學教授沈紅分析指出，由于國家助學貸款是小額多筆信用貸款，既沒有抵押也沒有擔保，加之中國目前沒有健全的社會信用體系，學生畢業后違約率居高不下，貸款行面臨很大風險，因此放貸積極性很差。

　　到2003年8月11日，人民銀行宣布，對還貸違約率超過20%且違約畢業生人數超過20人的高校，銀行可暫停貸款。2003年秋季，國家助學貸款新簽合同很少，有的省市的銀行基本上停止了貸款審批。

　　一方面是貧困生迫切需要助學貸款，另一方面是銀行發放的貸款遠不能滿足學生和家庭的需求，實際發放的貸款額度也和決策者的預期相距甚遠。其內在矛盾在于，國家助學貸款具有很強的政策性色彩，卻又定性為商業貸款，這使得它在實際運作中處于兩難境地。

　　銀行有了積極性

　　此次國家助學貸款“新政”出臺，把經辦銀行由過去的行政指定改為招投標確定，這被普遍認為是行政理念的一大轉變。

　　過去五年間，助學貸款一直由政府指定銀行經辦。最初指定工商銀行在北京、上海等八個城市試點，2000年6月后，貸款試辦范圍擴展到全國，經辦銀行擴大到四大國有商業銀行。但由于助學貸款對學生和學校約束力弱，到2003年，隨著1999年貸款的學生進入還貸期后違約現象增多，于是有了前述人行“暫停貸款”的文件。

　　不少人普遍感到不解：既然國家助學貸款成本高，違約率高，國家指定的銀行都不愿干，那么改為招投標后，銀行就愿意做嗎？對此，人行專業人士指出：“銀行這次有積極性，主要是國家承諾給予風險補償。”

　　根據《意見》，要按照高校當年貸款發生額的一定比例，由財政和高校各出資50%，建立“國家助學貸款風險補償專項基金”，對經辦銀行予以補償。據接近決策層的專家介紹，這次中央財政承諾的風險補償遠高于過去。而教育部全國國家助學貸款管理中心招投標時，確定的最高補償比例為當年貸款發生額的15%。此次財政補貼包括兩個方面：一是給銀行補貼100%的利息(因為規定貸款利率不能上浮)；二是按照當年貸款發生額的一定比例直接補貼銀行。“補貼的核心是刺激銀行放貸的積極性，能夠把這個錢貸出去，同時嚴格管理，確保貸得出，收得回。”這位人士對《財經》說。

　　據了解，此次招標經辦銀行時，評標委員會是根據各競標銀行的風險補償比例報價和資格能力，選擇報價最低、能力最強的銀行。具體評估中，銀行的風險補償報價占70%權重，資格能力只占30%。人行一位不愿透露姓名的官員告訴記者，中國銀行之所以競標成功，主要是“中行報出的補償比例遠低于15%” 。至于具體比例，由于涉及中標行的商業秘密，有關方面不便透露。

　　此次競標成功，中國銀行將獨家承擔116所部屬院校的國家助學貸款發放工作，利率不上浮，貸款生大學期間的貸款利息由中央財政補貼，同時由中央財政和高校共同承擔其一定比例的貸款風險補償。這項政策一定兩年，兩年后根據實施情況重新招投標。

　　高校和地方政府的苦衷

　　招標確定經辦銀行，解決了國家指定的銀行不愿做、有的銀行想做不能做的問題。但華中科技大學沈紅教授指出，這項政策修訂主要是為刺激商業銀行積極參與助學貸款，銀行并不承擔任何風險，有關補貼政策具有過度激勵的特征。

　　在另一方面，高校和地方政府卻各有苦衷。《意見》提出，此次貸款風險補償基金，中央財政只負責中央部屬116所高校的貸款貼息資金和風險補償基金的50%，另外50%的風險補償基金由部屬高校補足。同時，省級政府和省屬高校也要建立相應的風險補償基金。由于地方普通高校都是政府撥款，這就意味著地方院校的風險補償基金和貼息資金實際上都由地方財政埋單。

　　沈紅教授指出，在經濟落后地區，地方財政本來就很緊張，新政策要求地方財政把貸款貼息提高到100%，同時建立風險補償基金，這將使得地方財政更為拮據。如果地方政府沒有足夠的能力撥付風險補償和財政貼息，最后受損的仍是學生。中國1300多所全日制普通高校中，地方院校占80%以上。如果地方院校不能實現老制度與新辦法的對接，此項改革難言成功。

　　據人民銀行稱，有關部門正在研究增加對地方財政的轉移支付，但有關轉移支付政策至今沒有確定。

　　在高校與政府的關系上，這次“新政”還有一個廣為學者詬病的條款。《意見》規定：除了承擔50%的風險補償基金，高校還必須審查學生貸款資料的完整性、真實性，承擔發放和監督貸款使用等責任。為此需要高校設立專門的工作機構并配備工作人員。至于這個機構的管理成本，只能由高校承擔。

　　很多研究教育經濟學的學者指出，讓高校承擔貸款調查、統計和有關日常工作，等于把高校等同于“學生貸款中介機構”，讓高校給銀行義務“打工”，并分擔銀行的風險。

　　對于這種設計，銀行方面顯然是認同的。“為何讓高校也出錢？就是讓高校也增加這方面的責任，因為它離學生最近，接觸學生最多，對學生最了解。要多方面共同努力來彌補社會信用體系不完善的問題。” 人行有關人士認為。

　　據記者了解，“高校分擔貸款風險”模式源于浙江大學的做法。今年4下旬，教育部曾召集北京高校通報有關方案，對此，北大等不少高校反對，但也有中國農業大學等贊成。盡管反對者眾，這一由高校替財政分擔風險的方案仍一路綠燈，終獲通過。

　　北京大學法學院彭冰博士對《財經》表示：高校本身對學生有服務的職能，如可幫助學生申請貸款，提供信息咨詢，甚至聯系銀行，但是這種服務應該由學校根據自己的需要自主完成，而不能強行命令。

　　難言市場化

　　據央行有關人士介紹，采取市場化原則運作國家助學貸款，決策者有個艱難的認識過程。這幾年政策之所以屢有調整，也是因為原來對國家助學貸款認識不全面。

　　最早國家助學貸款完全依靠行政力量推動，指定銀行經辦。后來決策者逐漸認識到，國家助學貸款要健康、可持續的發展，必須按照市場化原則運作，而不能強制銀行經辦。“以前是中央有文件，商業銀行不愿意干，也不得不干。現在是你自愿去做的。銀行與教育部貸款辦簽有合作協議，具有法律約束力。”吳顯亭解釋說。

　　顯然政府希望從市場原則中汲取靈感，確保實現教育機會公平。但在中國缺乏健全的社會信用體系的現實下，此種模式能否長期有效持續，不少學者持謹慎態度。

　　央行有關人士也坦言，這次招標并非完全的市場化運作，商業銀行在某種程度上仍然承擔為國家分憂的角色，這可能影響商業銀行的獨立經營。比如像還款期限、利率水平、還款方式等，本來應由銀行和貸款學生談判解決，目前仍然是由文件規定，帶有明顯計劃指令的傾向，也不利于銀行創新金融產品。

　　至于風險補償基金的制度設計，也存有漏洞。根據《國家助學貸款風險補償基金管理辦法》，貸款管理中心應在每年12月底根據實際放貸額的協議比例，把風險資金足額撥付給經辦銀行。華中科技大學教授沈紅分析指出，這就意味著不管風險是否發生，無論風險何時發生，都給予銀行風險補償。銀行在貸款風險中的風險免除，背離了商業機構的本質，也有違金融體制改革方向。

　　而規定高校承擔50%的風險補償基金，又與擴大學生貸款面的目標正面沖突。按照現行政策，每個高校在風險基金中承擔的數額，按照當年貸款發生額和畢業學生貸款違約率加權計算。如此一來，會造成學生貸款金額越多，學校應繳的風險補償越多。這使得高校傾向于減少學生的貸款，從而少繳風險補償金；或者會使得高校對學生實行選擇性貸款，甚至選擇性錄取。這對于貧困學生入學和繼續學業非常不利，反而會加劇教育機會的不公平。

　　出現以上情形，都有違國家助學貸款的初衷。很多專家認為，既然國家建立風險補償基金，就應該由財政全額出資，而不能讓作為市場主體的高校分擔責任。

　　也有不少學者認為，國家助學貸款既然由財政貼息，屬于政策性貸款，就應該由政策性銀行來做。但是有關金融管理部門對此并不認可。原因有三：一是現有三大政策性銀行業務范圍嚴格限定，如果讓政策性銀行做助學貸款，修改政策性銀行章程尚需時日；二是政策性銀行沒有分支機構，只能委托商業銀行代理，難以控制貸款風險；三是如果由國家出資的政策性銀行做助學貸款，學生和家長可能會把貸款等同于國家計劃撥款，導致“信用萎縮”。

　　學界一致認為，解決貧困生上學難，僅靠國家助學貸款遠遠不夠，應該多渠道解決問題。比如鼓勵銀行發放商業性助學貸款、生源地助學貸款等。

　　同時，也有學者鑒于助學貸款的公益性，認為很難用市場化的方式安排。“從世界其他國家的經驗看，用信貸方式解決教育公平的問題，不見得是好辦法，與其貸款，不如財政直接出資，給貧困生減免學費，或給貧困生發放國家助學金。”上海市教育科學研究院院長胡瑞文教授在接受記者采訪時說。-

　　資料：美國和加拿大的高校學生貸款

　　美國：美國的高校學生貸款主要是兩種：帕肯斯貸款(Perkins Loan)和斯太佛德貸款(Stafford Loan)。其中發放額最高、覆蓋面最大的是斯太佛德家庭教育貸款計劃。

　　其特征是：一是貸款機構可以是銀行，也可以是其他發放學生貸款的非銀行金融機構，如經營學生貸款的金融企業。

　　二是借款人需要支付給貸款機構一定比例的管理費，以分擔管理成本。

　　三是教育部定期給貸款機構支付特殊津貼，刺激貸款機構積極性。貸款機構需為此支付給教育部一定比例的管理費，以分擔教育部用于特殊津貼工作的管理成本。

　　四是擔保機構為貸款學生提供擔保，當發生拖欠時，擔保機構把學生應還的貸款支付給貸款機構。借款學生需向擔保機構支付擔保管理費。如果擔保工作程序無誤，擔保機構可向教育部申請補貼，彌補替學生歸還的欠款。

　　五是專門的貸款服務中介機構，負責向借款人追還貸款。當貸款機構把學生貸款出售給經營學生貸款的公司后，該公司將取代貸款機構與借款學生發生業務關系。這是一種學生貸款的政府和市場互動機制，核心是通過二級市場實現資產證券化，政府提供財政補貼和擔保，中介組織介入擔保和貸款回收的日常管理和服務。

　　加拿大：加拿大高校學生貸款由政府全面控制政策的制定、監測，并對學生貸款承擔全面責任。政府與民間服務機構簽訂合同，民間服務機構負責貸款的日常管理工作。聯邦政府負責貸款額的60%，省政府負責40%。政府負責裁決和確認學生應否獲得貸款，審查學生減免資格、給出豁免條件等，并根據具體情況修正相關政策。支付貸款、賬戶管理、回收貸款等具體操作業務則由政府委托民間代理機構完成。

　　服務公司是處于政府和學生之間的中介機構，可以避免政府直接參與導致職能混亂和腐敗。政府在具體事務中以立法者、監督者、協調者和服務者的身份出現，屬政府間接管理的模式。

　　美國和加拿大的模式都運作良好，其共同點在于：一是政府完全承擔對貧困生的財政補貼貸款責任；二是具體管理中，政府職能均為間接管理、宏觀調控；三是中介機構介入貸款日常管理和回收等貸款流程；四是無論政府與市場互動模式還是政府主導模式，都需要良好的社會信用體系支撐。

　　（資料來源：記者根據北京大學教育學院副教授李文利的有關論文整理）

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