原標(biāo)題：《金融穩(wěn)定法》和《中央銀行法》意見(jiàn)稿：共識(shí)與爭(zhēng)論

　　文丨李永寧、溫建東

　　《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》2022年4月6日公布，而2020年10月23日《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》目前尚未形成最后法律文件。我們認(rèn)為，理解《金融穩(wěn)定法》，應(yīng)該結(jié)合《中央銀行法》一起來(lái)看。

　　兩部大法出臺(tái)和修訂的背景是，自2007年次貸危機(jī)以及2020年新冠疫情，尤其是2022年2月俄烏沖突以來(lái)，宏觀穩(wěn)定和金融穩(wěn)定關(guān)系更加復(fù)雜，物價(jià)穩(wěn)定不再是金融穩(wěn)定的必要條件；通貨膨脹40年后再次在西方主要國(guó)家高企；世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，杠桿率不斷提高，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)提高；碳減排、反全球化等導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不確定性大增；金融監(jiān)管防火墻取消導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率提高，但各國(guó)不再重新恢復(fù)行政防火墻，而是賦予了中央銀行傘形監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)。我國(guó)則需要總結(jié)前期重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在前期系列金融穩(wěn)定條例出臺(tái)背景下進(jìn)一步提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力，為防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

　　目前，社會(huì)對(duì)涉及中央銀行貨幣政策和金融穩(wěn)定的兩部基本大法已經(jīng)形成了一定共識(shí)，但仍有相當(dāng)程度的認(rèn)識(shí)分歧，同時(shí)，兩法意見(jiàn)稿依然存在一些理論模糊和可能忽略的地方。

　　共識(shí)：從“銀行的銀行”到“金融體系的銀行”

　　隨著直接融資和金融市場(chǎng)更快發(fā)展，中央銀行不再只是銀行的銀行，而是金融體系的銀行，包括金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融活動(dòng)。正是由于上世紀(jì)二十年代中央銀行普遍忽視金融市場(chǎng)的監(jiān)管，導(dǎo)致了1929年大蕭條。1933年美國(guó)通過(guò)《格拉斯-斯蒂格爾法案》，采取金融防火墻的方式隔離了銀行風(fēng)險(xiǎn)和證券風(fēng)險(xiǎn)之間的傳染，也就隔絕了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著金融自由化，特別是1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》防火墻的取消，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)跨領(lǐng)域、跨產(chǎn)品傳遞。美國(guó)房貸支持證券、信貸違約掉期、擔(dān)保債務(wù)憑證等衍生品大量出現(xiàn)，成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要誘因。最終2007年次貸危機(jī)引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)又重新開(kāi)始引起人們的注意。

　　1.中央銀行法意見(jiàn)稿標(biāo)志著人民銀行“從銀行的銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹑隗w系的銀行”

　　新修訂的中國(guó)人民銀行法在順應(yīng)中國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)大趨勢(shì)下，堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管，同時(shí)實(shí)施人民銀行統(tǒng)一傘形監(jiān)管體系，將人民銀行從銀行的銀行升級(jí)為金融體系的銀行，形成了事前、事中和事后，包括宏觀審慎、微觀審慎、行為監(jiān)管三支柱。

　　銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)微觀審慎，金融穩(wěn)定委員會(huì)和人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎政策與行為監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的順周期積累，跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)和跨市場(chǎng)傳染，以維護(hù)金融體系的健康與穩(wěn)定。

　　2.“金融體系的銀行”體現(xiàn)為不僅為銀行融資，還為非銀行金融機(jī)構(gòu)和公眾融資

　　次貸危機(jī)尤其是新冠疫情影響以來(lái)，西方中央銀行不僅為政府融資，而且為銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、甚至為居民融資，提供中長(zhǎng)期貸款。中國(guó)人民銀行通過(guò)中期借貸便利、抵押補(bǔ)充貸款，給商業(yè)銀行和政策性銀行等提供中期到長(zhǎng)期貸款而非流動(dòng)性。

　　截至2022年3月末，中國(guó)中期借貸便利余額為49500億元，期末抵押補(bǔ)充貸款余額為27363億元。《金融穩(wěn)定法意見(jiàn)稿》提出“必要時(shí)，中國(guó)人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動(dòng)性支持”。

　　3.兩法規(guī)定國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)監(jiān)管、認(rèn)定處理重大金融風(fēng)險(xiǎn)

　　中國(guó)人均收入超過(guò)1萬(wàn)美元，已經(jīng)進(jìn)入中上等收入國(guó)家，中央銀行發(fā)行的貨幣更多以金融資產(chǎn)形式保存。同時(shí)，因?yàn)榻鹑谫Y產(chǎn)流動(dòng)性較大，金融市場(chǎng)調(diào)整迅速，非理性因素時(shí)常發(fā)生，因此金融體系穩(wěn)定格外重要。

　　中國(guó)金融監(jiān)管多頭并存，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施微觀審慎監(jiān)管。債券產(chǎn)品發(fā)行，公司中期票據(jù)向人民銀行主管下的交易商協(xié)會(huì)進(jìn)行注冊(cè)，企業(yè)債券由發(fā)改委審批，公司發(fā)行公司債券由證監(jiān)會(huì)審批。債券掛牌交易和信息披露監(jiān)管，包括交易所市場(chǎng)、銀行間市場(chǎng)和銀行柜臺(tái)市場(chǎng)，主管機(jī)關(guān)分別是證監(jiān)會(huì)、人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)。債券清算、結(jié)算和托管機(jī)構(gòu)有中證登、上清所和中債登，主管機(jī)構(gòu)是證監(jiān)會(huì)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和財(cái)政部。央行內(nèi)部有金融市場(chǎng)司、金融穩(wěn)定局以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，維護(hù)單一的交易和市場(chǎng)穩(wěn)定。其中，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。

　　為加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，2017年，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利的金融穩(wěn)定委員會(huì)成立，形成了高于各部委的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　4.兩法明確金融風(fēng)險(xiǎn)化解四策：改革、公司治理、多級(jí)監(jiān)管和最后貸款人

　　中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)既有監(jiān)管不足和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，也有改革不徹底產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和新產(chǎn)品新技術(shù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。兩法規(guī)定一是通過(guò)金融供給側(cè)改革明確金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)邊界，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)守定位，聚焦主業(yè)。二是通過(guò)多級(jí)監(jiān)管，微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。三是完善治理體系和約束激勵(lì)機(jī)制，防止大股東操縱和內(nèi)部人控制問(wèn)題，抓住公司治理“牛鼻子”健全內(nèi)部約束機(jī)制。四是最后才是救助。金融穩(wěn)定法明確了股東和實(shí)控人、地方政府和國(guó)家層面監(jiān)管主體等風(fēng)險(xiǎn)防范主體和責(zé)任人。

　　爭(zhēng)論：中央銀行法和金融穩(wěn)定法意見(jiàn)稿的可能忽視

　　由于金融穩(wěn)定是次貸危機(jī)以來(lái)凸顯的一個(gè)嶄新的課題，金融不穩(wěn)定難以測(cè)量，成本巨大，而收益后置，因此兩法征求意見(jiàn)稿依然存在一些理論模糊和可能忽略的地方。

　　1.金融風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任從下到上一體化

　　由于金融風(fēng)險(xiǎn)有突發(fā)性、外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，《金融穩(wěn)定法意見(jiàn)稿》“第二章金融風(fēng)險(xiǎn)防范”10-16條規(guī)定了金融穩(wěn)定主體部門(mén)、地方政府法律責(zé)任。其實(shí)金融不穩(wěn)定的原因更多是認(rèn)知問(wèn)題，即缺乏有效手段判斷金融不穩(wěn)定和金融脆弱性是否增加。因此，第十七條【監(jiān)管合力】第十八條【信息報(bào)送與共享】應(yīng)該強(qiáng)化明確金融統(tǒng)計(jì)和檢測(cè)，加快全面推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作，同時(shí)明確中央監(jiān)管部門(mén)的總責(zé)任。

　　2.防止單體局部風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險(xiǎn)

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，不協(xié)調(diào)，各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融可能存在深度融合，出現(xiàn)局部金融風(fēng)險(xiǎn)可能時(shí)時(shí)存在，因此要加強(qiáng)局部金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，在前期《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步發(fā)揮央行9大分行和2個(gè)營(yíng)業(yè)管理部在區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)防范中作用，建立類(lèi)似中央層面的機(jī)制。

　　3.泄露保密信息和信息透明原則權(quán)衡

　　金融穩(wěn)定核心是信心穩(wěn)定和預(yù)期穩(wěn)定，《金融穩(wěn)定法意見(jiàn)稿》第四十條【政府部門(mén)及人員責(zé)任】“違反規(guī)定泄露保密信息，或者散布不當(dāng)言論、誤導(dǎo)信息，引發(fā)嚴(yán)重負(fù)面輿情或者市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的”，根據(jù)我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)金融問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)應(yīng)該考慮追究個(gè)別國(guó)際惡意做空機(jī)構(gòu)、個(gè)別受雇財(cái)團(tuán)的大V惡意炒作市場(chǎng)行為責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)信息公布頻率。

　　4.兩法意見(jiàn)稿中金融監(jiān)管職能需進(jìn)一步明確

　　中國(guó)金融監(jiān)管最高機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院金融定發(fā)展委員會(huì)，中央銀行法修改稿認(rèn)為其“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融改革發(fā)展和穩(wěn)定工作，辦公室設(shè)在中國(guó)人民銀行”，但修改稿中關(guān)于其任務(wù)的描述卻是，“協(xié)調(diào)建立中央與地方金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、信息共享等協(xié)作機(jī)制。”

　　根據(jù)過(guò)去運(yùn)行的情況看，其核心是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定關(guān)系，也協(xié)調(diào)央行與銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門(mén)關(guān)系。從機(jī)構(gòu)和職能角度說(shuō)，央行牽頭制訂宏觀審慎框架與國(guó)務(wù)院金融定發(fā)展委員會(huì)定位模糊，宏觀審慎框架與央行內(nèi)部的金融穩(wěn)定局、金融市場(chǎng)司，宏觀審慎管理司對(duì)系統(tǒng)重要性、金融控股公司監(jiān)管關(guān)系也不明確。

　　5.增加金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定連接點(diǎn)

　　在世界各國(guó)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降背景下，各國(guó)實(shí)施低利率政策刺激經(jīng)濟(jì)，可能導(dǎo)致金融不穩(wěn)定提升。如何平衡金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，2017年中國(guó)才開(kāi)始測(cè)算宏觀杠桿率，但是指標(biāo)還比較單一。要通過(guò)一系列監(jiān)測(cè)指標(biāo)，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定同時(shí)兼顧，建議應(yīng)該進(jìn)一步編制公開(kāi)相關(guān)指標(biāo)，允許各大區(qū)獨(dú)立自主編制相關(guān)指標(biāo)。

　　（本文得到天津哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目TJYJ21-007“跨周期供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、逆周期需求管理與經(jīng)濟(jì)區(qū)間穩(wěn)定研究”資助。作者李永寧，天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，金融學(xué)博士后；溫建東，系橋管理學(xué)會(huì)會(huì)員，博士。文章僅代表作者觀點(diǎn)。）

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責(zé)任編輯：王珊珊