新一輪新起點(diǎn)：機(jī)構(gòu)改革這些年——國(guó)家能源部門(mén)的分分合合

（圖片來(lái)源：全景視覺(jué)）

　　經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 李紫宸 新中國(guó)成立以來(lái)，能源系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)的改革，經(jīng)歷了成立國(guó)家能源委員會(huì)的成立、撤銷(xiāo)、再成立，以及國(guó)家能源部的成立、撤銷(xiāo)和呼吁再成立；其間，石油、煤炭、電力等部門(mén)經(jīng)歷過(guò)多次分分合合。2008年機(jī)構(gòu)大調(diào)整，國(guó)家能源局正式掛牌，作為此次改革的后續(xù)，兩年后又成立更高層次的能源議事機(jī)構(gòu)——國(guó)家能源委。不過(guò)，能源系統(tǒng)的管理職能依然面臨不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的弊病。

　　歷史沿革

　　1949年至今，能源機(jī)構(gòu)一共經(jīng)歷了三次電力部、三次煤炭工業(yè)部、兩次石油部、兩次能源委、一次燃料工業(yè)部、一次能源部、一次發(fā)改委能源局和一次國(guó)家能源局的變化過(guò)程。從能源管理體制演變進(jìn)程看，大致分兩個(gè)階段：第一階段是改革開(kāi)放之前，能源部門(mén)多次分合，但保持了政企合一、高度集中的基本特質(zhì)；到了第二階段，即改革開(kāi)放后，政企逐步分開(kāi)，能源管理職能經(jīng)市場(chǎng)調(diào)整，期間伴隨利益博弈。

　　1949年~1955年，國(guó)家設(shè)立燃料工業(yè)部，下設(shè)煤炭管理總局、電業(yè)管理總局、水力發(fā)電工程局、石油管理總局。1955年，撤銷(xiāo)燃料工業(yè)部，分別成立煤炭部、石油工業(yè)部和電力工業(yè)部。1958年，水利部與電力工業(yè)部合并，成立水利電力部。1970年，撤銷(xiāo)石油部、煤炭工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部，合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。同年6月，將原煤炭工業(yè)部與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)的中央企業(yè)下放地方。到1971年，幾乎素有的生產(chǎn)、建設(shè)單位全部下放。1975年，撤銷(xiāo)燃料化學(xué)工業(yè)部，重新成立煤炭工業(yè)部，并組建石油化學(xué)工業(yè)部。1978年，撤銷(xiāo)石油化學(xué)工業(yè)部，分別設(shè)立化學(xué)工業(yè)部和石油工業(yè)部。

　　十一屆三中全會(huì)來(lái)，國(guó)家逐步對(duì)“政企合一、壟斷經(jīng)營(yíng)、高度集中”的計(jì)劃體制進(jìn)行改革，能源管理體制開(kāi)始尋求與市場(chǎng)化適應(yīng)。1980年，成立國(guó)家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理石油、煤炭、電力三個(gè)部。不過(guò)，由于國(guó)家能源委與國(guó)家紀(jì)委職能交叉，兩年后的1982年能源委員會(huì)取消。此后，國(guó)內(nèi)能源企業(yè)輪廓開(kāi)始出現(xiàn)。1979年，國(guó)務(wù)院撤銷(xiāo)水利水電部，成立電力部和水利部，電力供應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一分配。1982年3月，水利部與電力部再次合并為水利電力部。這一階段，同步進(jìn)行投資體制改革，打破獨(dú)家辦電的格局。

　　1988年，撤銷(xiāo)煤炭、石油、水利電力、核工業(yè)部，組建我國(guó)第一個(gè)能源部，統(tǒng)管?chē)?guó)家能源工業(yè)。煤炭部撤銷(xiāo)后，成立中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司和東北內(nèi)蒙煤炭工業(yè)聯(lián)合公司；石油部取消后成立中國(guó)石油天然氣總公司；電力工業(yè)在省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。

　　不過(guò)，由于政企不分，再加上能源部不掌握價(jià)格和投資職能，1993年能源部撤銷(xiāo)，重新組建煤炭工業(yè)部和電力部。1996年底，組建國(guó)家電力公司，與電力部?jī)商着谱印蓚€(gè)班子運(yùn)行，前者負(fù)責(zé)國(guó)有電力資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，后者負(fù)責(zé)電力工業(yè)行政管理。

　　1998年，新一屆政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，煤炭部改組為國(guó)家煤炭工業(yè)局，在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下組建國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局，重組國(guó)有石油天然氣企業(yè)，組建中石油、中石化、中海油三大集團(tuán)，電力部撤消，電力行政管理職能移交國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。到2001年，煤炭工業(yè)局、國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局撤銷(xiāo)，煤炭、油氣工業(yè)由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家計(jì)委管理。2002年，國(guó)家啟動(dòng)新一輪電力體制改革，撤銷(xiāo)國(guó)家電力公司，組建五大電力集團(tuán)。

　　在2003年的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)該改革撤銷(xiāo)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，能源行業(yè)管理轉(zhuǎn)到發(fā)改委能源局。同期組建國(guó)家電監(jiān)會(huì)，負(fù)責(zé)電力行業(yè)監(jiān)管。2005年5月，在煤荒、油荒、電荒肆虐的背景下，國(guó)務(wù)院成立國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為能源工作最高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　2008年，國(guó)務(wù)院推動(dòng)“大部制改革”，國(guó)家發(fā)改委能源局、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組和原國(guó)防科工委的核電管理職能合并，國(guó)家能源局正式掛牌運(yùn)行，國(guó)家能源辦的職責(zé)劃歸到新成立的國(guó)家能源局。但是在價(jià)格上，國(guó)家能源局仍然只有建議權(quán)。作為這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的后續(xù)，經(jīng)過(guò)近兩年時(shí)間的籌備后，國(guó)家能源委員會(huì)這個(gè)更高層次的能源議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成立，其主要職責(zé)是研究擬訂國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)能源開(kāi)發(fā)和能源國(guó)際合作的重大事項(xiàng)。2013年，國(guó)家能源局、電監(jiān)會(huì)職責(zé)整合，重新組建國(guó)家能源局，不再保留電監(jiān)會(huì)，同時(shí)國(guó)家能源局繼續(xù)由發(fā)改委管理。

　　依然未能統(tǒng)一的能源管理職能

　　1993年撤銷(xiāo)能源工業(yè)部迄今，中國(guó)已經(jīng)16年沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的能源管理部門(mén)。2008年成立的國(guó)家能源局，依然沒(méi)能把中國(guó)的能源管理職能統(tǒng)一起來(lái)，原因在于：中國(guó)各項(xiàng)能源管理職能仍分散在國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)土部、電監(jiān)會(huì)、安監(jiān)總局等十多個(gè)部門(mén)。中國(guó)的能源管理現(xiàn)狀是多頭管理、分散管理，協(xié)調(diào)性被認(rèn)為是較差。 

　　2005年成立的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，是為研究中國(guó)能源領(lǐng)域的重大問(wèn)題和政策設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任，能源辦主任則由時(shí)任國(guó)家發(fā)改委主任馬凱擔(dān)任。不過(guò)，能源辦的作用，也僅僅是在一些重大問(wèn)題上和宏觀問(wèn)題上起草政策，提出建議，更多的作用沒(méi)有體現(xiàn)。而作為主管能源工作的最主要部門(mén)，國(guó)家能源局則被業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)為“力不從心，表現(xiàn)平平”，任務(wù)和權(quán)限的不對(duì)等，使得國(guó)家能源局一直處于略為尷尬的局面。

　　這一現(xiàn)狀也可以從相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)中看出。在2009年年初的全國(guó)能源工作會(huì)議上，時(shí)任國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶表示，國(guó)家能源局在掌管全國(guó)能源工作方面面臨著五個(gè)困難，其中之一便包括能源局缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源。國(guó)家能源局實(shí)施對(duì)電力、煤炭、石油天然氣等行業(yè)的管理，但是與能源行業(yè)發(fā)展相關(guān)的管理職能卻又分散在不同部門(mén)，國(guó)家能源局任務(wù)重，履行職責(zé)困難較多。舉例來(lái)說(shuō)，煤炭行業(yè)管理的五個(gè)許可證，沒(méi)有一個(gè)在國(guó)家能源局；再例如，核電廠運(yùn)行操控員考評(píng)在國(guó)家能源局，但發(fā)證卻在國(guó)家核安全局。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，國(guó)家能源局在能源體制改革等關(guān)鍵領(lǐng)域中扮演的角色，與原來(lái)的發(fā)改委能源局相比并沒(méi)有太大變化。在價(jià)格改革、體制改革等一些關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)家能源局要發(fā)揮作用依然面臨掣肘。

　　作為2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的后續(xù)，2010年國(guó)務(wù)院成立了國(guó)家能源委員會(huì)，這是目前國(guó)家能源管理系統(tǒng)的最高機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，早在2008年年初，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，相關(guān)的“三定方案”就明確提出要成立高層次的能源協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，直到近兩年后，國(guó)家能源委方才最終宣告成立。值得留意的是，彼時(shí)一步到位成立“國(guó)家能源部”的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)，不過(guò)，由于種種原因，這一呼聲沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

責(zé)任編輯：陳楚潺