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作者： 陳益刊
經濟下行疊加土地市場低迷，地方財政越來越依賴中央財政支持，今年中央財政對地方轉移支付規模首次突破10萬億元，而這筆巨額資金分配管理變化備受地方政府關注，也關系著老百姓的切身利益。
近日，中國人大網披露了《國務院關于財政轉移支付情況的報告》（下稱《報告》），這份超5000字的報告不僅介紹了財政轉移支付基本情況、管理改革、效能等內容，而且明確了下一步財政轉移支付制度五大改革方向。
動向一：推動完善轉移支付法律制度
上述《報告》談到進一步完善財政轉移支付的主要考慮，包括五大方面，首要是推動完善轉移支付法律制度。
財政轉移支付是指上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，主要用于解決地區財政不平衡問題，推進地區間基本公共服務均等化，是政府實現調控目標的重要政策工具。
1994年，中國分稅制改革建立財政轉移支付制度，當年中央對地方轉移支付規模僅461億元，而2023年這一數字達到10.06萬億元。然而，涉及超10萬億財政資金的轉移支付制度并沒有專門法律，目前相關制度主要是財政部的部門規章。
因此，為了增強轉移支付制度的規范性和權威性，加快轉移支付立法和制度建設十分關鍵。
上述《報告》稱，推動修改預算法，將共同財政事權轉移支付單獨作為一類管理，將實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉移支付改革提供法律支撐。
2019年，中央財政整合設立共同財政事權轉移支付，主要用于履行教育、醫療、養老、就業等基本民生領域的中央財政支出責任，為與預算法規定銜接，編制預算時暫列入一般性轉移支付。2023年共同轉移支付規模約3.8萬億元。
根據上述《報告》，未來共同財政轉移支付有望與一般轉移支付、專項轉移支付并列。
《報告》還稱，適時研究制定財政轉移支付條例等配套法規，對轉移支付的功能定位、分類體系、設立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統的規定。
這意味著，目前以財政部規章為主的轉移支付制度將適時上升為國務院條例。而按照此前國務院部署，條件成熟時，還要將這一條例推動上升為法律。
動向二：三類轉移支付分類施策
目前財政轉移支付分為三類，分別是一般性轉移支付、共同財政事權轉移支付和專項轉移支付，中央財政對地方這三類轉移支付對應的資金規模，分別約是4.9萬億元、3.8萬億元和0.9萬億元。
《報告》在談到下一步考慮時的第二大要點，是建立健全轉移支付分類管理機制。根據各類轉移支付的功能和特點，分類施策，精準發力，不斷完善管理措施，提高科學性。
其中，一般性轉移支付結合財力狀況穩步增加，并向中西部財力薄弱地區傾斜，完善分配方法，促進地區間財力分布更加均衡。
共同財政事權轉移支付根據中央財政支出責任足額安排，探索實行差異化的補助政策，推進地區間基本公共服務水平更加均衡。
專項轉移支付根據黨中央、國務院重大決策部署合理安排，資金定向精準使用，強化對地方的引導激勵，并逐步退出市場機制能夠有效調節的領域。
動向三：預算編制改進
近些年，審計署緊盯轉移支付資金分配管理，其中在預算編制方面發現一些問題。比如此前曾發現一些共同轉移支付未對應領域財政事權與支出責任劃分方案。轉移支付清理整合還不到位，交叉重復老問題依然存在。
另外，今年年初中央財政預算報告中，在轉移支付分地區情況表中，有超1萬億元資金未落實到具體地區。
此次《報告》對下一步轉移支付改革的第三大重點，是改進轉移支付預算編制。而且聚焦當前問題來解決上述問題。
比如，《報告》稱，按照財政事權和支出責任劃分，調整優化轉移支付項目設置，更好地體現財政事權改革成果。加強財政資金統籌，清理規范支持同一戰略、同一領域、同一行業的轉移支付，減少交叉重復。細化轉移支付預算編制，提高年初預算落實到地區的比例。
動向四：強化分配使用和績效管理
今年審計署發現，部分轉移支付分配方法不科學不精準，部分投資計劃下達較慢。這也反映出當前轉移支付在資金分配使用等方面仍待改進。
《報告》關于下一步轉移支付改革的第四大重點，是加強轉移支付分配使用和績效管理。
比如，優化轉移支付分配辦法，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區域間均衡度評估機制及指標體系，合理確定支出標準和支出責任分擔比例。加快轉移支付資金下達進度。
近些年，不少轉移支付規定修訂，其中一大重點是加入績效管理相關規定，從而提高資金使用效率。
《報告》稱，改進轉移支付績效管理，穩步推進事前績效評估，健全轉移支付績效指標體系，提高轉移支付績效目標質量，加大績效評價結果運用力度，結合政策實施效果和形勢變化，適時調整支出政策，確保將資金用在刀刃上。
動向五：推進省以下轉移支付制度改革
轉移支付除了中央對地方轉移支付外，省級政府對下級政府轉移支付也是重要組成部分。
《報告》提到下一步改革的第五大重點，正是進一步推進省以下轉移支付制度改革。
比如，督促指導省級政府落實主體責任，清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入劃分，完善省以下轉移支付制度。
去年6月國務院辦公廳發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，其中一大重點就是破解有的轉移支付定位不清、地方“三保”壓力大等問題，完善省以下轉移支付制度。這包括厘清各類轉移支付功能定位，提高一般轉移支付規模，控制專項轉移支付規模等，科學合理分配各類轉移支付資金。
《報告》也提出，推動省級結合財力可能加大對市縣一般性轉移支付力度，促進省內財力均衡。根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，確保共同財政事權履行到位。
責任編輯：李桐
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