原標題：龍港撤鎮建市的前世今生 

　　1 強鎮建市

　　2011年大學畢業之后，我曾在美的集團工作了兩年，駐地就是溫州，因為是管銷售，所以大概用了將近一年的時間走遍了溫州的每一個鄉鎮，其中就包括最近很火的龍港。

　　9月25日下午，龍港市成立大會在當地舉行，溫州龍港實現了撤鎮設市的歷史性跨越。

　　龍港地處浙南，在溫州并不算經濟最發達的鎮，但也算“溫州模式”的典型代表。用浙江省委書記車俊的話說，“從新中國成立時的5個小漁村，到改革開放初期崛起‘中國農民第一城’，再到現在設立縣級龍港市，龍港締造了城市化的傳奇、民營經濟發展壯大的傳奇、群眾幸福生活的傳奇”。

　　從具體經濟指標來看，龍港早已不再算純粹意義上的小鎮，截至2018年底，龍港面積已擴大至184平方公里，人口增至38萬，達到了小城市的規模標準；人均地區生產總值7.86萬元，城鎮化率達63.2%，人均地區生產總值和常住人口城鎮化率甚至超過了一些中小城市；2018年龍港地區生產總值299.5億元，超過一些中小城市。

　　但從全國來看，龍港僅僅位列全國百強鎮第17位，在它前面，溫州就還有塘下鎮、柳市鎮，而排名第一的昆山市玉山鎮，2018年GDP超過650億，早已經超過了海南三亞、廣西賀州、湖南張家界等眾多地級市，而且玉山鎮的人均GDP更是可怕，達到17萬之多，甚至碾壓了上海。

　　因此，是強鎮建市還是強鎮擴權，“道路之爭”也引發巨大的討論，因為爭論的背后，是中國城市化的道路選擇——我們是發展特大型城市，還是就地城市化？

　　2 放權探索

　　從政策上看，小城鎮的改革一直是中國改革開放的重點之一。

　　以龍港為例，從1995年開始，為破解“成長的煩惱”，龍港先后進行了小城鎮綜合改革試點、強鎮擴權試點、小城市培育試點等。

　　1997年黨的十五大決議指出，要“搞好小城鎮規劃建設”。1998年十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》強調：“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。特別是2001年的“十五規劃”，強調“發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑”，因此，以蘇州大學梁威文為代表的一批專家，主張通過撤鎮建市的方法，促進中國的城市化。

　　在這批專家看來，小城鎮是聯系城鄉的紐帶，中國的大部分人口是農民，大部分地區仍是農村地區，而建制鎮則聚集了相當一部分農村人口。顯然，通過撤鎮設市將小城鎮吸納的部分農村人口變為城市居民將是理想的城市化發展方向。同時，隨著經濟的發展，會有越來越多的鎮達到設市的標準，撤鎮設市也成為理所當然?？梢哉f，撤鎮設市既是中國城市化發展的未來方向，又是鎮域經濟發展的必然要求。從小城鎮的發展來看，撤鎮設市也是可行的。

　　特別是，江浙滬粵魯五省一大批經濟強鎮的誕生，讓撤鎮建市成為可能，但鎮的管理權限過小，嚴重地制約了小城鎮的進一步發展，導致小城鎮經濟聚集功能難以實現，公用基礎設施的規模效益難以發揮，被稱為“小馬拉大車”，小城鎮經濟再發達也因規模的制約而不能健康發展。

　　在這種情況下，強鎮擴權還是撤鎮建市成為兩種選擇。廣東之前走的是第一種方式，一大批的強鎮擁有了更多的權限，最有名氣的莫過于誕生了兩家世界500強的順德區北滘鎮。2009年起，東莞選擇石龍鎮、塘廈鎮作為試點啟動簡政強鎮事權改革，通過兩輪改革，東莞市將市一級部門行使的大量縣級事權下放給各中心鎮（園區）行使，使各中心鎮的經濟社會管理權限基本達到縣一級政府的水平。

　　但鎮作為不完全的一級政府管理權限再擴也無法與上級的縣、市相比，在經濟發展的過程中的束縛也非常多。

　　放權是各地探索解決特大鎮管理難題的第一個方案。從實際效果來看，放權讓利的改革對特大鎮發展有一定的推動作用，但是下一步改革的難度會越來越大。

　　以龍港為例，2000年6月，龍港鎮又一次進行行政區劃調整，將湖前鎮、江山鄉、平等鄉一鎮兩鄉并入龍港，鎮域面積達到80.7平方公里，總人口23.1萬人，2000年，全鎮實現國內生產總值35.9億元，工農業總產值84.86億元，工業產值82億元，市場商品成交額45億元，財政收入2.1億元，人均收入6004元，經濟總量占蒼南縣的40%，是溫州市和浙江省的經濟強鎮。

　　然而，隨著經濟的進一步發展，只是鎮建制的龍港不具有經濟發展的充分獨立性，很難自主決定自己經濟等各方面的發展方向與目標，這種限制也表現得越來越明顯。因為切塊設市，利益沖突加劇，縣政府與鎮政府的財政資源和權力資源分配沖突是主要矛盾，作為鎮的龍港，要將75%的財政收入交給縣政府。而且，升級鎮切出去后，原縣所轄人口規模顯著減少，轄區面積削減，經濟總量下降，減少了縣政府領導層的實際利益。

　　3 浙江模式

　　據統計，我國人口在10萬以上的特大鎮已超過200個，不少特大鎮的經濟實力均超過了其所在的縣級市，甚至地級市，卻仍然只有鎮級的管理機構和職權設置，這種“身子大、衣服小”已經讓問題的解決迫在眉睫。

　　為此，特大鎮集中的浙江省提出了小城市培育試點，明確提出特大鎮發展向城市的轉化，通過小城市培育，理順上下級關系，探索低成本推進中小城市發展的新路。

　　2009年，溫州市開始“強鎮擴權”改革試點，隨后，浙江省開始“小城市培育”試點。2010年底，浙江省就選擇了試點單位包括寧波奉化溪口、象山石浦、溫州樂清柳市、瑞安塘下、金華東陽橫店、龍港在內的等27個鎮為小城市試點鎮，時間為三年，到2013年底結束。被列入“撤鎮設市”的試點鎮，將通過下放事權、擴大財權、改革人事權、保障用地等方面擴大其職權，同時使其在城市規劃、產業轉型、公共服務、人居環境、體制改革等方面實現新的突破。

　　試點結束，27個試點鎮在嚴峻復雜的國內外經濟形勢下，交出了一份漂亮的“答卷”。據報道，經濟方面，這批試點鎮2012年1至9月GDP同比增長12.7%；1至10月，固定資產投資、財政收入分別同比增長31%和15.1%。試點以來，試點鎮建成區新積聚人口48.3萬人，城鎮化率提高了5.8個百分點；二三產業從業人員比重達 88.9%，高出全省5個百分點；新增產業共性技術平臺33個，工業功能區規模以上企業增加值占比達73.8%；每萬人新增個體工商戶95戶，是全省的2.5倍。

　　2012年，浙江開展撤鎮設市的制度和路徑研究，不斷推動試點小城鎮的管理權限，包括試點鎮用地，單獨切塊，直接下達到試點鎮；建立城鎮管理綜合執法大隊，負責城鎮綜合性管理；縣（市）派駐試點鎮的機構建立分局；改革編制，升格黨政領導層級等。

　　但在放權方面并不順利。以龍港為例，據報道，隨著主要領導更替，龍港鎮獲得的部分縣級管理權限幾年后又被悄悄收回。溫州市委政策研究室社會處副處長解釋說，縣級政府下放的權力大多停留在分局，鎮里實際獲得的權力較少。而且，強鎮擴權涉及到部門權力調整和利益的再分配，縣里下放權力后，財政、土地出讓金都歸鎮里，這會造成發達城鎮與欠發達鎮的統籌難題。

　　2014年底，龍港被列為全國首批國家新型城鎮化綜合試點后，探索特大鎮新型設市模式。

　　撤鎮建市，逐步納入浙江的改革視野。隨著2019年8月國務院正式批準撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市，浙江模式終于塵埃落定。

　　4 利弊之爭

　　自2010年浙江推行小城市鎮試點以來，要不要撤鎮設市的爭議一直沒有斷過。

　　如何為強鎮擴權，方案各異。區域經濟學家劉斌夫認為，對于部分人口、經濟總量已經頗具規模的經濟強鎮，設立鎮級市并非一個好的選擇，而是應該切塊設市，從原來的縣獨立出來，成立一個新的縣級市，以更好地服務于經濟發展的需要。但這種論點反對聲頗多，比如，如果從原有縣域里切塊設立新的縣級市，勢必會增加一個縣級政權的人員編制，這樣就會加重當地民眾的負擔，也與國家一直以來的控制基層政權建制與人員編制的原則有悖。

　　原民政部副部長戴均良曾撰文指出，設一個縣級市就要增加一個縣級編制，增加幾百個行政編制和幾千個事業編制，增加城市的各種管理成本。對于那些人口大縣，并且有發達的非縣城中心鎮，條件成熟時是可以切塊設市。切塊設市時，需要適當劃分市的地域范圍，基本做到既要使新設市有足夠空間，又不削弱縣的發展。同時，新設市的機構設置應走“小政府、大社會”的路子，不能完全按照人口大縣或大市的模式定編定機構。

　　龍港設市，走的就是小政府的路子，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革要求推進。

　　但另一方面，設立鎮級市是否違憲的問題也成為各方熱議的一個話題。

　　目前我國城市包括“直轄市—副省級城市—地級市—縣級市”四重架構，并沒有鎮級市的建制。浙江宣布在27個強鎮進行培育小城市試點后，杭州師范大學法學教授范忠信即指出設立鎮（鄉）級市違憲。他指出，憲法第三十條、第一百一十一條關于縣以下政區的規定中，只有鄉（民族鄉）、鎮、村（自治單位），并沒有鄉鎮級市。民政部區劃地名研究所原副所長浦善新也認為，不能借改革的名義而無視憲法的這一規定。

　　不過南京大學城市科學研究院副院長胡小武認為，可以一邊開展鎮級市試點，一邊醞釀修法，這個修法工作相對簡單，不涉及國家政權問題，只是一個基層政權組織的名稱問題。

　　不過，最后浙江試點，采用的是直接升格鎮為縣級市，由浙江省直管，溫州市代管，規避了“鎮級市”這個有可能違憲的問題。

　　另一個爭議點是，撤鎮設市是否能真正解決城市發展的問題。在現有體制下，根本問題是各個層級的政府擁有不同的經濟事務決策權，無論是市或者鎮的經濟發展一旦超越了與其相匹配的行政權力，都會遇到用地規模、人口發展和其他公共事務管理權等天花板。那是不是一旦遇到天花板就升格城市行政級別呢？

　　因此，上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡認為，無論是強鎮擴權或者撤鎮設市都只是一種頭痛醫頭的臨時應對之舉，而沒有改變制約中國城市發展的頑疾。中國的真正問題在于，城市的發展依賴于行政權力，所以問題的關鍵是要在制度層面上改變行政制約權的問題，而不是去改變城市本身的行政級別，否則就是本末倒置。而要破除約束城市發展的種種不合理的行政限制，要讓市場在城市發展中起到主要作用。“目前的撤鎮設市和強鎮擴權并未觸及問題的核心，而只是在枝節上的修補而已?！?/p>

　　不過，龍港市的成立，標桿效應非常明顯。目前，我國城市個數達到672個。其中，地級以上城市297個，縣級市375個，建制鎮21297個。而根據中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵提供的數據，在這些鄉鎮中，鎮區常住人口5萬以上的建制鎮1123個，10萬人以上的建制鎮321個，20萬人以上的建制鎮54個，還有個別接近百萬人口的城鎮。所以至少有54個建制鎮，有望建市。

　　2019年4月，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，明確提出將推動大中小城市協調發展，穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。

　　龍港之后，“撤鎮設市”是否會迎來一波新浪潮，值得期待。

責任編輯：覃肄靈