新一輪新起點(diǎn)：機(jī)構(gòu)改革這些年——國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)30年變遷

　　國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多重改革，也為探索建立科學(xué)完備的國(guó)資管理體制打下了基礎(chǔ)。

　　從新中國(guó)成立后第一個(gè)專職從事國(guó)有資產(chǎn)管理政府職能機(jī)構(gòu)的誕生，到如今的國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多重改革，也為探索建立科學(xué)完備的國(guó)資管理體制打下了基礎(chǔ)。

　　溯源

　　1988年3月，經(jīng)全國(guó)人大七屆一次會(huì)議批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革增設(shè)歸口財(cái)政部的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，它是新中國(guó)成立后中國(guó)首個(gè)專職從事國(guó)有資產(chǎn)管理的政府職能機(jī)構(gòu)。至此，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局宣告成立，成為了今天國(guó)務(wù)院國(guó)資委的前身。

　　當(dāng)時(shí)成立國(guó)有資產(chǎn)管理局的主要目的，是為了探索建立政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的國(guó)資監(jiān)管體制，以此加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　同年8月，國(guó)家編制委員會(huì)批準(zhǔn)了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的“三定”方案。該方案明確規(guī)定：國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局是國(guó)務(wù)院管理國(guó)有資產(chǎn)的職能機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部歸口管理，主要任務(wù)是對(duì)境內(nèi)和境外全部國(guó)有資產(chǎn)行使管理職能，重點(diǎn)管理國(guó)家投入各類企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局行使國(guó)家賦予的國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國(guó)家投資收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。

　　在這里，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的性質(zhì)、任務(wù)、職能首次有了明確的說(shuō)法。

　　詳細(xì)來(lái)看，當(dāng)時(shí)的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局主要職能，包括擬定全國(guó)性的國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例和各項(xiàng)管理制度并組織實(shí)施。對(duì)中央和地方各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀和變動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)查及登記，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)保值增值。參與國(guó)家投資的分配和回收投資的再分配。會(huì)同有關(guān)部門對(duì)中央級(jí)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行發(fā)包、租賃、合資、參股經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)工作，并參與決定國(guó)有企業(yè)稅后留利分配和合資企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)收益的分配。審批中央級(jí)國(guó)有企業(yè)承包、租賃、合資、參股經(jīng)營(yíng)和兼并、拍賣、破產(chǎn)清算等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中涉及國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)和財(cái)務(wù)處理問(wèn)題，審批中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、評(píng)估和財(cái)務(wù)處理問(wèn)題。

　　通過(guò)上述國(guó)資局的“三定方案”可以看到，國(guó)資局行使的只是國(guó)有資產(chǎn)管理職能，“管人與管事”都不在其職能范圍內(nèi)。

　　實(shí)際上，國(guó)資局只是國(guó)有資產(chǎn)的登記管理機(jī)構(gòu)，還不具備出資人的職能，只能在十分有限的條件下開(kāi)展相關(guān)工作。盡管如此，初期的探索仍然為后續(xù)的改革奠定了一定的基礎(chǔ)。

　　首先，上述探索首次在市場(chǎng)中明晰了產(chǎn)權(quán)概念，而產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。國(guó)有資產(chǎn)管理局通過(guò)其業(yè)務(wù)工作把產(chǎn)權(quán)的基本概念及國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策制度規(guī)章建立起來(lái)了。

　　國(guó)資局在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，受到很多制約，尚無(wú)現(xiàn)在國(guó)務(wù)院國(guó)資委的職能。當(dāng)時(shí)的國(guó)資局，不可能隔著各行業(yè)主管部門履行出資人職能。

　　后來(lái)，國(guó)資局逐步建立了資產(chǎn)評(píng)估、上市公司的股權(quán)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)登記、清產(chǎn)核資等基本的國(guó)有資產(chǎn)管理制度。國(guó)資局在建立上述制度時(shí)歷經(jīng)重重困難，克服過(guò)大量的沖突和矛盾，直至國(guó)資局撤銷后，財(cái)政部基本上延續(xù)了這套制度。

　　變革

　　2001年，機(jī)構(gòu)改革迎來(lái)了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　實(shí)際上，早在1998年，為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的要求，國(guó)務(wù)院就曾組成部門進(jìn)行了全方位的機(jī)構(gòu)改革。包括撤銷專業(yè)管理部門，加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門。中央決定，將冶金、機(jī)械、化工、內(nèi)貿(mào)等9個(gè)行業(yè)主管部門改組為隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的9個(gè)“國(guó)家局”，并明確它們不再管理企業(yè)。

　　但直到2001年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬的9個(gè)局被撤銷。至此，除鐵路、煙草、航空、電信等行業(yè)，其他行業(yè)的企業(yè)不再有專門的行業(yè)主管部門，國(guó)有企業(yè)從此告別由行業(yè)主管部門管理的時(shí)代。

　　國(guó)務(wù)院組成部門的改革和國(guó)有企業(yè)地位的變化，促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)管理方式的重大變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)有資產(chǎn)管理體制的探索再次啟航。由于撤銷了政府直接管理企業(yè)的專業(yè)部門，從體制上切斷了政府與企業(yè)之間的隸屬關(guān)系和直接聯(lián)系，國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)存在的條件和必要性才真正具備。

　　詳細(xì)梳理來(lái)看，1998年機(jī)構(gòu)改革，撤銷行業(yè)主管部門后，組建的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委是綜合性的行業(yè)管理部門，由原行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)的國(guó)有企業(yè)改革與管理工作成為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的重要職責(zé)。

　　除了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資本金工作是由財(cái)政部負(fù)責(zé)的，國(guó)有企業(yè)收入分配則由勞動(dòng)與社會(huì)保障部管理。值得注意的是，由多部門管理的國(guó)有企業(yè)最大弊端是國(guó)有資產(chǎn)所有者職能被肢解，出資人責(zé)任主體不夠明確。

　　基于此，選擇一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能，明確出資人職能行使的責(zé)任主體，從多部門共同履行出資人職責(zé)轉(zhuǎn)變成單一出資人機(jī)構(gòu)專司出資人職責(zé)。

　　根據(jù)黨的十六大決定，十屆人大一次會(huì)議通過(guò)了組建國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的方案。2003年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，這也是新中國(guó)成立以來(lái)中央政府設(shè)立的第一個(gè)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，第一次在政府層面上實(shí)現(xiàn)了政府的公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的分離，基本實(shí)現(xiàn)了管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，解決了長(zhǎng)期存在的國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位和國(guó)有資產(chǎn)多頭管理問(wèn)題。

　　完善

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕11 號(hào)），正部級(jí)的國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。

　　歷經(jīng)多輪機(jī)構(gòu)改革的國(guó)資委，正在持續(xù)就國(guó)資監(jiān)管體制變革發(fā)力。為了適應(yīng)新一輪國(guó)企國(guó)資改革，國(guó)資委成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，研究制定內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能調(diào)整方案，根據(jù)需要對(duì)現(xiàn)有工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次調(diào)整。

　　以2016年10月為例，當(dāng)時(shí)國(guó)資委官方表示改革監(jiān)督體制機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)作用，新設(shè)三大監(jiān)督局，并建立監(jiān)視工作三大平臺(tái)。

　　從領(lǐng)導(dǎo)班子的分工看，當(dāng)時(shí)除原有一名國(guó)資委副主任分管監(jiān)事會(huì)工作外，增加一位委領(lǐng)導(dǎo)，專門協(xié)助分管監(jiān)事會(huì)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　為了強(qiáng)化機(jī)構(gòu)支持。國(guó)資委選擇了整合委內(nèi)監(jiān)管資源，設(shè)立監(jiān)督一局、監(jiān)督二局、監(jiān)督三局，與監(jiān)事會(huì)形成“一前一后”互相配合的關(guān)系，負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)反映問(wèn)題的深入核查、分類處置、整改督辦工作，組織開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，提出相關(guān)責(zé)任追究的意見(jiàn)建議，形成監(jiān)督工作完整閉環(huán)。

　　在運(yùn)行機(jī)制方面，國(guó)資委分別以委黨委會(huì)和主任辦公會(huì)、分管委領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)事會(huì)主席為主體，形成領(lǐng)導(dǎo)決策、協(xié)調(diào)處置、監(jiān)督報(bào)告等“三個(gè)平臺(tái)”，推動(dòng)監(jiān)督成果綜合運(yùn)用。

　　詳細(xì)來(lái)看，第一平臺(tái)為監(jiān)督報(bào)告平臺(tái)，由監(jiān)事會(huì)主席負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)承擔(dān)具體工作，主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和報(bào)告問(wèn)題，督促落實(shí)應(yīng)由企業(yè)自行整改的事項(xiàng)；第二平臺(tái)為協(xié)調(diào)處置平臺(tái)，由分管委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，三個(gè)監(jiān)督局承擔(dān)具體工作，主要任務(wù)是推動(dòng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督檢查成果的綜合運(yùn)用；第三平臺(tái)為領(lǐng)導(dǎo)決策平臺(tái)，以國(guó)資委黨委會(huì)和主任辦公會(huì)為主體，研究監(jiān)事會(huì)工作中的重大事項(xiàng)，聽(tīng)取監(jiān)事會(huì)主席對(duì)有關(guān)企業(yè)監(jiān)督檢查重大情況的報(bào)告以及監(jiān)督局專項(xiàng)工作匯報(bào)，實(shí)現(xiàn)出資人管理和監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。

　　按照國(guó)資委的規(guī)劃，通過(guò)“三個(gè)強(qiáng)化”、“三個(gè)平臺(tái)”以及設(shè)立三個(gè)監(jiān)督局，進(jìn)行體制機(jī)制調(diào)整，能夠強(qiáng)化對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，更加有效的發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)，更加充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)在防止國(guó)有資產(chǎn)流失方面的重要作用，努力打造法治央企、陽(yáng)光央企。

　　目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委內(nèi)設(shè)政策法規(guī)局、規(guī)劃發(fā)展局、財(cái)務(wù)監(jiān)管局、產(chǎn)權(quán)管理局等二十三個(gè)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，依照《中華人民共和國(guó)公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作；承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。建立和完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系，制訂考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)工資分配管理工作，制定所監(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人收入分配政策并組織實(shí)施。

　　在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組方面，國(guó)資委還承擔(dān)著推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的職責(zé)。

　　按照有關(guān)規(guī)定，國(guó)資委還代表國(guó)務(wù)院向所監(jiān)管企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作；負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國(guó)有資本收益，參與制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)管理制度和辦法，按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算編制和執(zhí)行等工作。按照出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)督促檢查所監(jiān)管企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家安全生產(chǎn)方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等工作。

　　在負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理方面，國(guó)資委則負(fù)責(zé)起草國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)規(guī)章、制度，依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

責(zé)任編輯：劉萬(wàn)里 SF014